Dictamen N° 52778

Texto del dictamen

N° 52.778 Fecha: 9-XI-2005

El Instituto Nacional de Hidráulica, solicita a esta Contraloría General si es procedente que la Dirección de Obras Portuarias le exija garantías de fiel cumplimiento y multas, para caucionar eventuales incumplimientos, en los convenios que celebra con dicho Servicio.

Agrega que a su juicio, lo anterior constituye una nueva exigencia, pues hasta la fecha, en los contratos de estudios realizados para el Ministerio de Obras Públicas no se contemplaba el otorgamiento de garantías, por tratarse de acuerdos entre entidades del sector público, por lo cual estima que debe reconsiderarse tal medida ya que el financiamiento de la póliza de seguro o boleta bancaria encarece el costo del trabajo en beneficio de privados.

Hace presente el Instituto recurrente que al tratarse de una entidad del Estado constituyen suficientes resguardos las eventuales medidas disciplinarias que el Ministro, en su calidad de superior de ambos servicios contratantes, pudiere adoptar ante un incumplimiento del acuerdo, situación diferente a la contratación con privados.

La Dirección de Obras Portuarias evacuó el informe requerido por ORD. DOP (GAB) N° 1.344, del año en curso, en el cual señala en síntesis, que siendo el Instituto Nacional de Hidráulica el referente técnico en materia de comportamiento hidráulico del Ministerio de Obras Públicas y del país, frecuentemente le ha solicitado diversos estudios, mediante la modalidad de trato directo que contempla el inciso segundo, del artículo 2°, del Decreto N° 48 de 1994, del MOP, sobre "Reglamento de Consultoría", en los cuales ha estimado innecesario requerir la constitución de boletas de garantía de fiel cumplimiento de los respectivos acuerdos. Aduce, sin embargo, que la Contraloría Regional de Aysén, por Oficio N° 01446 de 2004, se abstuvo de registrar la resolución DOP (EX) N° 01 de 2004, de la Dirección Regional de Obras Portuarias Xla Región, que autorizaba un trato directo con el Instituto Nacional de Hidráulica, por cuanto estimó que no correspondía eximir a este último de las garantías y retenciones que establecen los artículos 55 y 85 del reglamento aludido, pronunciamiento que no comparte.

Al respecto esta Contraloría General cumple con señalar lo siguiente:

El Instituto Nacional de Hidráulica, de conformidad con el Decreto N° 930, de 1967, del Ministerio de Obras Públicas que lo creó, jurídicamente corresponde a una corporación autónoma con personalidad y patrimonio propios, que se relaciona con el Gobierno a través del Ministerio aludido.

Por su parte, acorde a lo dispuesto en el artículo 1° de Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, modificada por Ley N° 19.653, tanto la Dirección de Obras Portuarias como el Instituto Nacional de Hidráulica son órganos que forman parte de la Administración del Estado.

Enseguida, el artículo 3° de dicho texto legal dispone, en lo que interesa que la Administración del Estado está al servicio de la persona humana; su finalidad es promover el bien común y los órganos que la componen deberán observar, entre otros, los principios de responsabilidad, eficiencia, eficacia y de coordinación en el cumplimiento de tales objetivos, en el ámbito de sus respectivas competencias.

En armonía con lo anterior, el artículo 5°, del citado cuerpo legal, señala que las autoridades y funcionarios deberán velar por la eficiente e idónea administración de los medios públicos y por el debido cumplimiento de la función pública, agregando que los órganos de la Administración del Estado deberán cumplir sus cometidos coordinadamente y propender a la unidad de acción, evitando la duplicación o interferencia de funciones.

Como puede apreciarse, de las disposiciones anotadas se infiere, en lo que interesa, que los Órganos de la Administración del Estado, en la ejecución de sus acciones y programas deben, necesariamente, actuar de manera responsable, coordinada y eficiente, con miras a satisfacer en forma unida y uniforme las necesidades públicas. Todas las entidades que la integran, forman parte de una unidad armónica, que cada una cuenta con recursos y competencias asignados por el ordenamiento jurídico para lograr un objetivo común, que es la satisfacción de las necesidades de la comunidad.

De este modo, cuando un servicio como es la Dirección de Obras Portuarias se vincule con otro servicio público como el Instituto Nacional de Hidráulica a través de un convenio, para Ia ejecución de un determinado proyecto, debe entenderse que, en definitiva, es la Administración del Estado la que lo está ejecutando con sus medios recursos y en cumplimiento de sus fines.

Ahora bien, de conformidad con los artículos 6° y 7° de la Carta Fundamental y 2° de la citada Ley N° 18.575, los Órganos del Estado deben someter su acción al ordenamiento jurídico y actuar dentro de su competencia, sin que tengan mas atribuciones que aquellas que les confieren la Constitución y las leyes.

En este contexto, cabe señalar que, salvo texto legal expreso, entre Órganos de la Administración del Estado no existe una obligación genérica de garantizar y asegurar el cumplimiento de los compromisos que contraigan en virtud de los convenios que celebren.

En efecto, en las situaciones en consulta al hacer aplicable la Dirección de Obras Portuarias el inciso segundo, del artículo 2° del Decreto MOP N° 48, de 1994, antes mencionado, puede contratar los servicios del Instituto Nacional de Hidráulica en condiciones diferentes a las estipuladas en dicho reglamento, incluyendo la no constitución de garantías ni la aplicación de multas en caso de incumplimientos, debido a que respecto de estas últimas es posible aplicar las mismas razones citadas. Aplica Dictamen N° 17.744 de 2000.

Sin perjuicio de lo anterior, cumple señalar que la regla especial del inciso segundo del artículo 2° precitado, exige que debe tratarse de casos excepcionales debidamente fundados y contar con la autorización expresa del Ministro del ramo.

Por último, es útil anotar que esta Contraloría General ha cursado diversos actos administrativos que aprueban contratos como los objeto de esta consulta sin hacer las exigencias antes mencionadas por estimarlos ajustado a derecho.

En el sentido indicado se modifica el Dictamen N° 01446, de 27 de septiembre de 2004, de la Contraloría Regional de Aysén.