Dictamen N° 47491

Texto del dictamen

N° 47.491 Fecha: 11-X-2005

La Superintendencia de Salud solicita de esta Contraloría General un pronunciamiento que determine si conforme a derecho procede interponer el recurso jerárquico previsto en el artículo 59 de Ley N° 19.880, que establece Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los órganos de la Administración del Estado, en contra de los actos administrativos emanados de la Intendencia de Fondos y Seguros Previsionales de Salud y de la Intendencia de Prestadores de Salud.

Sobre el particular se adjunta informe de la Fiscalía de esa entidad en el cual expone, en síntesis, que en la especie no procedería tal recurso por cuanto con arreglo al artículo 3° de la ley orgánica de la Superintendencia de Salud, ella se estructura orgánica y funcionalmente en ambas Intendencias, de manera que éstas no son dos órganos distintos e independientes sino partes de un solo órgano que es la citada Superintendencia.

Asimismo, plantea que cuando los Intendentes resuelven debe entenderse que lo hace la Superintendencia, lo cual, según expresa, aparecería tanto de las normas de la mencionada ley orgánica que fijan el ámbito de acción de ese Organismo de Control, como de la forma en que, al tenor de esa preceptiva, debe ejercer sus potestades, disposiciones que señalan que ella lo hará "a través" de alguna de sus Intendencias.

De lo expuesto deduce, a continuación, que desde el momento en que las Intendencias no son órganos distintos de la Superintendencia, no existe un órgano recurrido a quien pedir informe, como lo exige el artículo 59 de Ley N° 19.880 para la tramitación del recurso, y por último precisa que en nada alteraría su planteamiento lo dispuesto en el artículo 3°, inciso segundo, de la ley orgánica en referencia, en cuya virtud los cargos de Intendentes corresponden al segundo nivel jerárquico de la Superintendencia, puesto que dicha norma sólo estaría concebida para la aplicación del sistema de alta dirección pública y no tendría por objeto establecer un orden jerárquico para los efectos de la precitada Ley N° 19.880.

Al respecto, cabe señalar que el mencionado artículo 59 de Ley N° 19.880 establece, en lo que interesa, que el recurso de reposición se interpondrá ante el mismo órgano que dictó el acto que se impugna y que en subsidio podrá interponerse el recurso jerárquico. Asimismo previene que, rechazada total o parcialmente una reposición, se elevará el expediente al superior que corresponda si junto con ésta se hubiere interpuesto subsidiariamente recurso jerárquico.

Añade que cuando no se deduzca reposición, el recurso jerárquico se interpondrá para ante el superior jerárquico de quien hubiere dictado el acto impugnado.

A su vez el inciso cuarto de este artículo señala taxativamente que no procederá recurso jerárquico contra los actos del Presidente de la República, de los Ministros de Estado, de los alcaldes y los jefes superiores de los servicios públicos descentralizados, precisando que en estos casos, el recurso de reposición agotará la vía administrativa.

Por último, en lo que interesa, el mismo artículo dispone que si se ha deducido recurso jerárquico, la autoridad llamada a resolverlo deberá oír previamente al órgano recurrido, el que podrá formular sus descargos por cualquier medio, escrito o electrónico.

Por otra parte, el artículo 1° de la ley orgánica de la Superintendencia de Salud, fijada en el artículo 6° de Ley N° 19.937, señala que esa entidad es un organismo funcionalmente descentralizado, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, al cual conforme al artículo 2° del mismo texto legal, le corresponderá, en lo sustantivo, supervigilar y controlar a las instituciones de salud previsional y al Fondo Nacional de Salud en las materias que señala, y fiscalizar a todos los prestadores de salud públicos y privados respecto de su acreditación y certificación.

Conforme al artículo 3° de esa ley orgánica, integran la estructura de dicha Superintendencia, la Intendencia de Fondos y Seguros Previsionales de Salud y la Intendencia de Prestadores de Salud, cuyos ámbitos de acción están contemplados en los Títulos II, III, y IV de la misma ley.

Ahora bien, respecto de lo argumentado en la consulta que se atiende corresponde considerar, en primer término, que las reglas del Capítulo IV, Párrafo 2°, de Ley N° 19.880, que se refiere a los recursos de reposición y jerárquico, complementan lo preceptuado en el artículo 10° de Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, que establece dichos recursos, de manera que para determinar su procedencia es necesario también recurrir a la interpretación de las normas de este último texto legal que se relacionan con la materia.

Asimismo cabe anotar que, según lo ha sostenido la doctrina del derecho administrativo, el recurso en que incide la presentación, concreta la facultad de revisión de que está dotado el superior jerárquico respecto del órgano que dictó el acto objeto de la impugnación.

En este orden de ideas, y atendidos los planteamientos que aduce la Fiscalía de la Superintendencia en cuanto a que en la especie resultaría improcedente el recurso jerárquico porque las Intendencias no serían órganos distintos de la Superintendencia y que, por ende, quienes resuelven no son ellos sino esta última, interesa, entonces, determinar qué se entiende para estos efectos por órgano y por superior jerárquico, elementos cuya existencia, al tenor de lo previsto en el artículo 59 de Ley N° 19.880, es indispensable para que pueda operar dicho recurso.

Ahora bien, de las prescripciones de los artículos 7°, 10° y 11 de Ley N° 18.575, entre otros, aparece que este ordenamiento legal al referirse al superior jerárquico, alude en términos generales a un funcionario, jefe o autoridad que ejerce un control sobre otro de su dependencia.

A su vez, la expresión órgano que emplea el artículo 10° de esa ley y el artículo 59 de Ley N° 19.880, para que sea congruente con las figuras de reclamación administrativa que ellos contemplan, tiene que referirse al sentido específico de cualquier agente público dotado de un conjunto de atribuciones en cuya virtud pueda emitir actos administrativos.

Es decir, se trata del titular de una estructura administrativa que tiene poderes de decisión de cuyo uso se puede reclamar ante el mismo o ante su superior.

En armonía con este concepto, es perfectamente posible que una persona jurídica estatal, como la Superintendencia de Salud, pueda actuar a través de varias dependencias u órganos y cada uno de ellos ser objeto de tales recursos.

Adicionalmente, debe considerarse que estos últimos se interponen para proteger los derechos de los afectados por las actuaciones de quienes ejercen las funciones que el derecho objetivo asigna a determinadas unidades, lo cual no se altera por el solo hecho de que estas últimas formen parte de una entidad mayor.

Por lo demás, en tal situación, aunque el agente público dotado de atribuciones resuelva por su unidad y en nombre de la entidad mayor, y su decisión se impute a la correspondiente persona jurídica estatal, en definitiva, para los efectos que interesan, los actos recurribles son los de dichos titulares.

En razón de lo expuesto, aunque la Superintendencia de Salud, mediante la persona jurídica que la ley le ha otorgado, actúe a través de las Intendencias señaladas, lo cierto es que los actos administrativos emanados de cada uno de los Intendentes son decisión de un agente dotado de prerrogativas que, sin perjuicio de obligar a dicha entidad, debe considerarse que provienen de un órgano con individualización determinada para los efectos de la aplicación del recurso en comento, por lo cual no corresponde admitir, como se pretende en el informe jurídico adjunto, que en la situación consultada éste no procedería porque tales Intendencias no son órganos diferentes de dicha Superintendencia ni que en tal contexto solo existen resoluciones de esta última.

Desde otra perspectiva, no es vano recordar que el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia define el término "organismo" como "conjunto de órganos del cuerpo animal o vegetal y de las leyes por que se rige" y como "conjunto de oficinas, dependencias o empleos que forman un cuerpo o institución", y que, de esta manera, en base a la definición de "órgano" como cualquiera de las partes de un cuerpo que ejerce una función, puede entenderse que órgano, para los efectos de este pronunciamiento, es cualquiera de las oficinas, dependencias o empleos de una institución que ejercen una función, y, por consiguiente, que las Intendencias, en los términos de la regulación normativa del recurso jerárquico, son órganos de la Superintendencia.

Así también se habría entendido durante la tramitación de Ley N° 19.880, por cuanto se eliminó un inciso del que sería el artículo 59, en atención a que se estimó innecesario "toda vez que el delegado es siempre órgano de la Administración, sea que actúe o no con competencias propias o delegadas" (Segundo Informe de la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización, del Senado).

Finalmente, en esta parte, es preciso destacar la circunstancia de que la ley no radicó las atribuciones pertinentes directa y exclusivamente en los Intendentes de que se trata, sino que lo hizo en la Superintendencia, la que las ejercerá "a través" de la Intendencia respectiva, de lo que se sigue que no cabe considerar a éstas como dependencias desconcentradas de aquélla.

En otro orden de consideraciones, ahora, tampoco es posible entender que, para los efectos que interesan, no exista superioridad jerárquica entre el Superintendente y los referidos Intendentes, como lo afirma el ocurrente.

En relación con este punto es útil recordar que según se dispone en los artículos 1° y 4° de la ya citada ley orgánica de la Superintendencia de Salud, esa entidad es un organismo funcionalmente descentralizado, cuyo Jefe Superior es el Superintendente de Salud.

Además, conforme se prescribe en el artículo 3° del indicado texto orgánico, la mencionada Superintendencia se estructura orgánica y funcionalmente en la Intendencia de Fondos y Seguros Previsionales de Salud y la Intendencia de Prestadores de Salud, a cargo, cada una de ellas, del respectivo Intendente, empleos que corresponden al segundo nivel jerárquico de ese organismo, para los efectos del artículo trigésimo séptimo de Ley N° 19.882.

Asimismo, es menester señalar que, según lo dispuesto en el artículo 1° del DFL. N° 3, de 2004, del Ministerio de Salud, precepto legal que fija la planta del servicio de que se trata, aparece que las dos plazas de Intendentes, junto con la de Fiscal y cuatro cargos de Jefes de Departamento, conforman el segundo nivel jerárquico, asignándosele a cada uno de dichos empleos el grado 2 de la escala de fiscalizadores, por debajo del cargo de Superintendente de Salud, que, con un grado 1 de la misma escala de remuneraciones, constituye el primer nivel jerárquico.

Ahora bien, en armonía con lo resuelto por esta Entidad de Control en sus Dictámenes N°s. 21.151, de 1991 y 7.535, de 1992, entre otros, corresponde manifestar que, en lo que interesa, la jerarquía corresponde a la posición relativa que tiene un funcionario en el servicio en que labora, la cual se determina según el nivel o grado remuneratorio que la planta de personal le asigna al empleo que sirve.

En este contexto, y en lo que atañe a lo expresado en la consulta, la relación de subordinación o superioridad jerárquica entre dos servidores de una misma entidad, queda establecida por la posición relativa que cada uno de ellos ocupa en el ordenamiento de personal de ese organismo.

Luego, y considerando que los cargos de Intendente de Fondos y Seguros Previsionales de Salud e Intendente de Prestadores de Salud, se encuentran ubicados en la planta de personal de la Superintendencia en cuestión, en el segundo nivel jerárquico, con grado 2° de la escala de fiscalizadores, por debajo del Superintendente, cargo al cual se le asigna el grado más alto de esa escala y constituye el primer nivel jerárquico, resulta del todo evidente que este último es el superior jerárquico de los primeros.

Corrobora lo expuesto, lo prescrito en el N° 1, del artículo 4° de la ley orgánica de ese organismo, conforme al cual corresponde al Superintendente, ejercer, respecto del personal de esa entidad, las atribuciones propias de Jefe Superior de Servicio.

En este sentido, es del caso manifestar que, siendo los Intendentes parte del personal del organismo en análisis, se encuentran subordinados al Superintendente y, además, por no existir ninguna otra plaza entre aquéllos y este último, los servidores por los que se consulta tienen como superior jerárquico directo al señalado Superintendente.

Ahora bien, es preciso añadir que lo expresado se encuentra, además, en armonía con lo establecido en el artículo trigésimo séptimo de Ley N° 19.882, precepto legal según el cual se puede asignar la calidad de segundo nivel jerárquico de un servicio público -condición que, como ya se anotó, fue asignada a los Intendentes por la ley orgánica del servicio- a aquellas plazas que pertenecen a la planta de directivos y que dependen en forma inmediata del jefe superior o correspondan a jefaturas de unidades que respondan directamente ante dicho jefe superior.

En consecuencia, no cabe sino entender que el Intendente de Fondos y Seguros Previsionales de Salud y el Intendente de Prestadores de Salud, tienen como superior jerárquico al Superintendente de Salud.

Finalmente, es del caso consignar que ratifica lo afirmado en el presente pronunciamiento la consideración de la historia fidedigna del establecimiento de la ley orgánica de esa Superintendencia, toda vez que en su tramitación en el Congreso se preveía una disposición que consagraba expresamente la procedencia del recurso jerárquico conforme a Ley N° 19.880 ante el Superintendente (Primer y Segundo Informes de la Comisión de Salud del Senado), la que -junto a otras- fue posteriormente suprimida "a solicitud del Ejecutivo, que sostuvo que dichas disposiciones eran innecesarias, en atención a que eran suficientes las normas generales existentes en la materia, por lo que no se requería contemplar esas disposiciones en la iniciativa en informe". (Informe de la Comisión de Hacienda del Senado).

En mérito de todo lo expuesto, corresponde concluir que los actos administrativos de los referidos Intendentes son susceptibles de ser impugnados mediante el recurso jerárquico previsto en los artículos 10° de Ley N° 18.575 y 59 de Ley N° 19.880, a menos que incidan en procedimientos especiales -previstos en la ley orgánica de la Superintendencia de Salud o en otros textos legales- que contemplen instancias particulares de revisión o en los cuales aparezca claramente que la intención del legislador fue radicar determinadas facultades exclusivamente en dichos Intendentes.