Dictamen N° 39696

Texto del dictamen

N° 39.696 Fecha: 26-VIII-2005

Con ocasión de diversas presentaciones de la empresa Aguas Andinas S.A., y especialmente con motivo de lo manifestado y solicitado por el ex Servicio de Salud del Ambiente de la Región Metropolitana -cuyas funciones han quedado radicadas en la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región Metropolitana por disposición de Ley N° 19.937-, respecto de lo resuelto en el Dictamen N° 981, de 2003, de este Órgano de Control, la Contraloría General ha estimado necesario emitir el presente pronunciamiento.

Dicho dictamen concluyó que los organismos sectoriales de la Administración del Estado no pueden ejercer directamente su potestad sancionatoria, en relación con los aspectos ambientales de los proyectos o actividades que cuentan con Estudios de Impacto Ambiental aprobados, toda vez que dicha potestad se encuentra radicada en la Comisión Regional o Nacional del Medio Ambiente, que calificó ambientalmente favorable el respectivo proyecto o actividad.

Hace presente el ex Servicio de Salud del Ambiente de la Región Metropolitana, en síntesis, que discrepa de la conclusión contenida en el dictamen citado en cuanto se refiere a la facultad que el artículo 64 de Ley N° 19.300 confiere a los organismos sectoriales para solicitar o no a la Comisión del Medio Ambiente respectiva la imposición de sanciones al infractor, puesto que, en su opinión, dicho precepto permite que los servicios de que se trate opten por imponer directamente las sanciones, o por solicitarlas a las mencionadas autoridades, y ello en atención, básicamente, a que siguen vigentes las normas que conferían atribuciones en la materia a la autoridad sanitaria.

Adicionalmente, plantea que la conclusión del dictamen generaría problemáticas constitucionales -en cuanto la Constitución le encargaría a esa entidad velar por el "libre e igualitario acceso a las acciones de promoción, protección y recuperación de la salud y de rehabilitación del individuo", y "garantizar la ejecución de las acciones de salud", y ello no se podría alterar por un dictamen sino que se requeriría una reforma constitucional-; interpretativas, respecto del alcance del citado artículo 64 de Ley N° 19.300; prácticas, en lo que se refiere a la adopción de medidas urgentes, y, también, en lo relativo a la variedad de sanciones posibles de aplicar por la autoridad sanitaria en un sumario sanitario, respecto de las a aplicar por la autoridad ambiental de acuerdo con el mismo artículo 64.

En otro orden de consideraciones, añade que la verificación de sumarios sanitarios y la imposición, a su término, de las sanciones previstas en el ordenamiento, constituye una manifestación de las potestades jurisdiccionales que, en su opinión, corresponden a dicho organismo en su calidad de tribunal especial, circunstancia que, además, hace improcedente a su respecto la aplicación de las conclusiones contenidas en el ya aludido Dictamen N° 981, de 2003, de esta Entidad de Control.

Sin perjuicio de lo señalado, hace presente la necesidad de aclarar el mencionado oficio, precisando si dicha entidad debe entender restringida su potestad sancionatoria en relación con "el incumplimiento de normas y condiciones contenidas en una Resolución de Calificación Ambiental", o si las conserva en relación con "los aspectos de su competencia que no hayan sido objeto de consideración o pronunciamiento en la respectiva Resolución", y acerca de lo que debe entenderse, en el contexto de dicho pronunciamiento, por "aspectos ambientales del proyecto".

La Comisión Nacional del Medio Ambiente por su parte ha expresado, también en síntesis, y en concordancia con el Dictamen N° 981, de 2003, que el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental es un instrumento de gestión ambiental establecido en Ley N° 19.300, consistente en un procedimiento mediante el cual ese organismo, o la Comisión Regional del Medio Ambiente respectiva, en base a un Estudio o Declaración de Impacto Ambiental, determina los impactos ambientales que generará un proyecto o actividad, si los mismos se ajustan a las normas vigentes, las medidas de mitigación, compensación o reparación que sean apropiadas, y aquellas que resulten necesarias para atender a su fiscalización.

Indica que dicho Sistema supone el ejercicio coordinado de las potestades de los organismos involucrados, tanto en la evaluación respectiva como en los procedimientos sancionatorios que se originen en el incumplimiento de las normas y condiciones en base a las cuales se aprobó el Estudio, y que, por ende, el mismo trasciende las competencias ambientales sectoriales correspondientes, circunstancia que se ha hecho efectiva mediante el establecimiento de un mecanismo de "ventanilla única", positivamente establecido en los incisos segundo y tercero del artículo 8° de Ley N° 19.300.

Enseguida, hace presente que el mencionado diseño legal ha sido reconocido en la jurisprudencia administrativa, tanto en el Dictamen N° 981, de 2003, ya aludido, como en el N° 1.007, de 2000, mediante el cual esta Entidad de Control puntualizó que el régimen jurídico establecido en Ley N° 19.300, sin desconocer las atribuciones propias de los Órganos de la Administración del Estado con competencia ambiental, somete el ejercicio de las respectivas potestades, en el marco del Sistema de Evaluación Ambiental, a las normas que al respecto establece la tantas veces citada Ley N° 19.300, y su Reglamento.

Agrega, además, en armonía con dicha jurisprudencia, que la fiscalización del proyecto tiene por objeto asegurar que su titular cumpla con las normas y condiciones en base a las cuales se aprobó el Estudio y, en su caso, imponer las sanciones que sean pertinentes, a cuyo efecto los referidos organismos sectoriales deben solicitar la intervención de la Comisión Nacional o Regional del Medio Ambiente que resulte competente.

Finalmente, añade que si la autoridad sanitaria instruye un sumario sanitario -cuya finalidad, indica, no es exclusivamente sancionatoria- y en él detecta que se trata del incumplimiento de normas, exigencias o condiciones individualizadas en la resolución de calificación ambiental como base o sustento de la aprobación correspondiente, deberá efectuar las investigaciones pertinentes, recibir los descargos y recabar las pruebas a que hubiere lugar, y "remitir los antecedentes del procedimiento a la Comisión Regional o Nacional del Medio Ambiente que hubiere dictado la resolución de calificación ambiental infringida" para que ésta, según el caso, proceda a imponer las sanciones procedentes de conformidad con el mérito del proceso, todo ello sin perjuicio de la adopción de las medidas de emergencia sanitaria que procedieren en el marco de las competencias que corresponden a la mencionada autoridad sanitaria, al solo efecto de evitar daños a la salud pública.

Sobre la materia, esta Contraloría General estima indispensable puntualizar, en primer término, que debe descartarse desde luego lo pretendido por ex Servicio de Salud del Ambiente de la Región Metropolitana, en orden a que en el ejercicio de las potestades sancionatorias que le atribuye el ordenamiento jurídico, la autoridad sanitaria constituiría un tribunal especial que haría uso de atribuciones de carácter jurisdiccional, las que no podrían verse restringidas o afectadas por la jurisprudencia administrativa emanada de este Organismo Contralor.

En efecto, la autoridad sanitaria -los Servicios de Salud antes, las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud en la actualidad- constituyen organismos que integran la Administración del Estado según lo preceptuado en el artículo 1° de Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, esto es, son entidades de naturaleza administrativa, a las que la ley administrativa ha dotado de atribuciones para sancionar administrativamente, en base a un procedimiento también de carácter administrativo, cual es el sumario sanitario, la infracción a normas igualmente administrativas, como lo son las sanitarias.

Lo anterior determina, a la luz del Derecho Administrativo Sancionador, que el ejercicio de las potestades de la Administración para sancionar constituya, por tanto, una actividad de orden administrativo, lo cual, por lo demás, aparece implícito en los fallos del Tribunal Constitucional roles N°s. 376, considerandos trigésimocuarto al trigésimoctavo, y 389, considerandos trigésimotercero al trigésimoctavo.

Es útil agregar que en función de conceptos como los expresados, el proyecto de ley que establece las bases de los procedimientos administrativos sancionatorios (Boletín 3475-06), luego de señalar que el mismo "establece y regula las bases de los procedimientos administrativos para el ejercicio de la potestad sancionatoria atribuida a los Órganos de la Administración del Estado", define el procedimiento sancionatorio como "una sucesión de actos trámites vinculados entre sí, emanados de la Administración y, en su caso, de los particulares interesados, que tiene por finalidad establecer la existencia de una infracción administrativa, determinar la o las personas responsables de la infracción y aplicar las sanciones administrativas que en derecho correspondan".

Adicionalmente, debe señalarse que los elementos a que recurre el ex Servicio de Salud del Ambiente de la Región Metropolitana para sostener su pretensión -potestad otorgada por ley, procedimiento legal y ámbito de competencia-, son inherentes a la actuación de todo órgano público de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6° y 7° de la Constitución Política, y no alteran, por consiguiente, la naturaleza administrativa que reviste la autoridad de que se trata, siendo comunes, por lo demás, a todos los órganos administrativos dotados de atribuciones para sancionar administrativamente, de lo que se sigue que aceptar su tesis llevaría a que habría que entender que todos éstos constituirían tribunales especiales, en circunstancias de que ello es ajeno a su naturaleza y resulta por tanto inadmisible, ya que trastocaría severamente el régimen de distribución de competencias establecido en nuestro sistema jurídico.

Corrobora lo expuesto, además, la consideración de que -según lo manifestado por esa entidad- de acuerdo con su planteamiento y con el artículo 74 de la Constitución Política se requeriría de una ley orgánica constitucional "para reasignar las funciones jurisdiccionales que ejercen los Servicios de Salud". Sin embargo, Ley N° 19.937 -que modifica el DL. N° 2.763, de 1979, con la finalidad de establecer una nueva concepción de la autoridad sanitaria, distintas modalidades de gestión y fortalecer la participación ciudadana-, y que, en lo que interesa, trasladó en definitiva las potestades sancionatorias de que se trata desde los Servicios de Salud a las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud, no fue aprobada como ley orgánica constitucional.

En tales condiciones entonces es imperativo concluir en esta parte que la autoridad sanitaria constituye una autoridad administrativa que se encuentra plenamente sometida a la fiscalización de la Contraloría General y que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6° inciso final, 9° inciso final, y 19, de Ley N° 10.336, Orgánica Constitucional de este Órgano de Control, la jurisprudencia administrativa de esta Entidad resulta obligatoria para dicha autoridad.

Definido lo anterior, y en cuanto concierne a la solicitud de reconsideración del Dictamen N° 981, de 2003, atendido lo dispuesto en el artículo 1° de Ley N° 19.300 -según el cual el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación y otras materias afines que indica se regularán por las disposiciones de esa ley, "sin perjuicio de lo que otras normas legales establezcan sobre la materia"-, y que las atribuciones sancionatorias de la autoridad sanitaria no han sido derogadas, corresponde señalar que dicha solicitud debe ser desestimada.

En efecto, sobre el particular es pertinente recordar que la jurisprudencia administrativa de esta Contraloría General ha expresado -entre otros- en sus Dictámenes N°s. 36.540 y 37.841, de 1997, 29.433 de 1998, y 1.007 de 2000, que  "Ley N° 19.300, ha establecido un nuevo régimen normativo destinado a salvaguardar el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación y al cual deben ceñirse los Órganos de la Administración que ejercen competencia en materia ambiental", de tal modo que "la normativa ambiental pertinente debe, en cada caso, ser especialmente examinada en lo que se refiere a su vigencia, por cuanto corresponde que aquellas otras disposiciones que no se concilien con lo preceptuado en la citada Ley N° 19.300 se entiendan", de conformidad con el Código Civil, "tácitamente derogadas".

Asimismo, "que el régimen jurídico impuesto por la normativa a que se ha hecho referencia no significa desconocer las atribuciones de los demás Órganos de la Administración del Estado con competencia ambiental. Sin embargo, el ejercicio de dichas potestades, en el marco del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, no puede sino someterse a los mandatos que, para tales efectos, establecen Ley N° 19.300 y el Decreto N° 30, de 1997".

En armonía con la jurisprudencia recién reseñada, el dictamen que se ha cuestionado por el ex Servicio de Salud del Ambiente de la Región Metropolitana puntualiza que de conformidad con lo establecido en el artículo 2°, letra e), del Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental -contenido en el Decreto N° 30, de 1997, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia de la República, y cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue aprobado por el Decreto N° 95, de 2001, del mismo Ministerio-, dentro de la expresión "Órgano de la Administración del Estado con competencia ambiental" quedan comprendidos los Ministerios, servicios públicos, órganos o instituciones creados para el cumplimiento de una función pública, que otorgan algún permiso ambiental sectorial de los señalados en ese reglamento o poseen atribuciones legales asociadas directamente con la protección del medio ambiente, la preservación de la naturaleza, el uso y manejo de algún recurso natural y/o la fiscalización del cumplimiento de las normas y condiciones en base a las cuales se dicta la resolución calificatoria de un proyecto o actividad, cual es -en lo que interesa- el caso de la autoridad sanitaria.

Añade que de lo dispuesto en el artículo 24 de la ya citada Ley N° 19.300, se colige que estos órganos, si bien participan en el proceso de calificación de los Estudios de Impacto Ambiental, se encuentran sujetos, en los aspectos ambientales del proyecto, a la decisión que en definitiva adopte la Comisión Regional o Nacional del Medio Ambiente, relación que se extiende, además, a la fiscalización del proyecto o actividad de que se trate.

En efecto, el dictamen que se comenta previene que a dichos órganos sectoriales, que en uso de sus facultades legales participan en la calificación de los Estudios de Impacto Ambiental, compete, además, acorde con lo dispuesto en el artículo 64 de Ley N° 19.300, fiscalizar el permanente cumplimiento de las normas y condiciones sobre la base de las cuales se aprobó un Estudio de Impacto Ambiental, y agrega que el mismo precepto prevé que en caso de incumplimiento, dichas autoridades podrán solicitar a la Comisión Regional o Nacional del Medio Ambiente, en su caso, la imposición de las sanciones que indica.

En este contexto normativo, y sobre la base, adicionalmente, de diversos elementos de hermenéutica de la mayor relevancia -tales como los principios de unidad de acción y de evitar la duplicación o interferencia de funciones entre los numerosos órganos administrativos con competencia ambiental, y el rol que Ley N° 19.300 asigna a la autoridad ambiental-, la jurisprudencia en examen concluye que la facultad fiscalizadora de los citados organismos sectoriales debe ser ejercida mediante el control y vigilancia de los proyectos o actividades de que se trata, a fin de verificar que sus titulares cumplan la normativa y condiciones sobre la base de las cuales obtuvieron la respectiva aprobación, y que, en el evento de constatar un incumplimiento en dicho ámbito, les corresponde solicitar a la Comisión Regional o Nacional del Medio Ambiente, según el caso, la aplicación de la sanción que corresponda, y que, por lo tanto, la atribución fiscalizadora a que se refiere dicho precepto no comprende la potestad de sancionar, la cual ha quedado radicada exclusivamente en la Comisión Regional o Nacional del Medio Ambiente, en su caso, que lo calificó ambientalmente favorable.

Es útil también recordar que el dictamen en estudio hace presente que, al expresar el antes mencionado artículo 64 que las autoridades sectoriales "podrán" solicitar la aplicación de las sanciones de que se trata, no confiere a las mismas la opción de sancionar directamente o requerir al efecto a la Comisión del Medio Ambiente respectiva -por cuanto ello no se condice con los objetivos de coordinación y unidad en las decisiones antes expuesto, y contraria la regla de interpretación sistemática de las normas jurídicas-, sino que les permite, una vez detectado un incumplimiento en ejercicio de sus facultades fiscalizadoras, "solicitar o no la aplicación de una sanción, atendida la entidad de la infracción, la disponibilidad del responsable para corregir el incumplimiento, las circunstancias de hecho que lo provocaron, u otras que fundadamente permitan no solicitar una sanción, todo ello de acuerdo al mérito de la fiscalización practicada por el organismo sectorial.".

De esta manera, y como puede apreciarse, las atribuciones sancionatorias de la autoridad sanitaria se han visto afectadas por Ley N° 19.300 en lo que se refiere al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, en términos de que ya no le corresponden en relación con los aspectos ambientales de los proyectos o actividades que cuentan con un Estudio de Impacto Ambiental aprobado.

Cabe agregar, en este orden de exposición, que no se generan las problemáticas a que antes aludiera el ex Servicio de Salud del Ambiente de la Región Metropolitana toda vez que los deberes que la Carta Fundamental impone al Estado se articulan a través del otorgamiento de competencia a los distintos organismos que lo conforman, de tal suerte que no siendo éste un caso en el que la Constitución encarga directamente un deber a un órgano determinado, y encomendando, la ley, la pertinente competencia a una repartición en lugar de a otra, los imperativos constitucionales se ven igualmente satisfechos.

En lo que se refiere, ahora, al alcance de la restricción de las potestades sancionatorias que correspondan a los Órganos de la Administración con competencias ambientales sectoriales, debe señalarse que, tal como se indicó en el Dictamen N° 981, de 2003, dichas potestades no pueden ejercerse en relación con los aspectos ambientales de los proyectos o actividades que cuentan con Estudios de Impacto Ambiental aprobados.

A lo anterior es dable añadir que la determinación precisa de los aspectos ambientales de un proyecto o actividad debe efectuarse en cada caso particular, teniendo presente al efecto que, como también se expresó en el referido pronunciamiento, los Estudios de Impacto Ambiental "deben considerar, en detalle, la totalidad de los aspectos ambientales del proyecto a ejecutarse, de manera que el incumplimiento de la normativa y condiciones bajo las cuales se aprobó, queda siempre en la órbita de competencias de la Comisión del Medio Ambiente respectiva". Asimismo que, en caso de dudas, corresponde a esa Comisión -sin perjuicio de las facultades fiscalizadoras de la Contraloría General- definir la situación.

También es necesario precisar que el Dictamen N° 981, citado, se ha pronunciado específicamente sobre la restricción de las atribuciones sancionatorias de la autoridad sectorial en relación con los aspectos ambientales de los proyectos o actividades que cuentan con un Estudio de Impacto Ambiental aprobado, de tal forma que las conclusiones del mismo no impiden que la autoridad sanitaria, en el ejercicio de las facultades fiscalizadoras que le han sido asignadas por la ley, pueda disponer las medidas urgentes que sean necesarias para enfrentar emergencias sanitarias, en los casos y de la forma previstos por el ordenamiento jurídico, incluso cuando esas emergencias digan relación con los proyectos o actividades ya aludidos, en cuyo caso, y tal como lo plantea la Comisión Nacional del Medio Ambiente, deben orientarse a resguardar la salud pública y coordinarse oportunamente con la Comisión Regional o Nacional del Medio Ambiente para los efectos que resulten pertinentes.

En consecuencia, y atendido lo manifestado precedentemente, esta Entidad de Control debe confirmar en todas sus partes su Dictamen N° 981, de 2003, haciendo presente que el mismo es enteramente aplicable a la autoridad sanitaria.

Finalmente, y en lo que dice relación con lo solicitado por Aguas Andinas S.A. en el sentido de que esta Contraloría General ordene dejar sin efecto las resoluciones que indica, es necesario señalar que este Órgano de Control debe abstenerse de dictaminar sobre ese particular de conformidad con lo establecido en el artículo 6°, inciso tercero, de Ley N° 10.336, toda vez que de acuerdo con lo informado por la Comisión Nacional del Medio Ambiente, la decisión sobre dichos tópicos se encuentra pendiente ante los tribunales ordinarios de justicia, en las causas caratuladas "Aguas Andinas con Corema RM", rol 6593-2004, y "Aguas Andinas con Servicio de Salud Metropolitano del Ambiente", rol 2999-2004, radicadas, respectivamente, ante el 28° y el 17° Juzgados Civiles de Santiago.