Dictamen N° 29012

Texto del dictamen

N° 29.012                            Fecha: 13-XI-2019

Mediante el pase de la suma, la Contraloría Regional de la Araucanía ha remitido a este Nivel Central, para su estudio, la resolución N° 58, de 2019, del correspondiente Gobierno Regional, que aprueba la modificación del Plan Regulador Intercomunal Villarrica-Pucón (PRI), instrumento de planificación territorial que a través del oficio N° 3.696, de 2018, y sobre la base de las observaciones realizadas por esta División de Infraestructura y Regulación en su oficio N° 14.959, de igual anualidad, fue representado por esa Sede Regional.

Sobre el particular, efectuado el pertinente examen de juridicidad, procede manifestar, en primer término, que no se ha subsanado suficientemente lo indicado en el N° 2 -del punto I- del referido oficio N° 3.696, puesto que tratándose -en definitiva- de una modificación que no conserva como vigente ninguno de los preceptos del instrumento modificado, la estructura del articulado del acto que se examina y la forma de disponer las modificaciones resultan impropias y confusas, en términos de que afectan su cabal entendimiento. 

Por su parte, se reitera lo objetado en el N° 4 -del punto II- del citado oficio N° 3.696, dado que las áreas señaladas en el nuevo artículo 11 de la Ordenanza del Plan (OP) -que identifica las comprendidas en el territorio del instrumento que se viene aprobando- no coinciden con las indicadas en los sucesivos artículos de dicha ordenanza, así como tampoco con las del plano MPRIV-P N° 1 que forma parte de la modificación en comento -tanto en su denominación como en su número-.

A su turno, en lo referente a la observación contenida en el párrafo tercero del N° 8 -del punto II- del mencionado oficio, es del caso apuntar que, en esta oportunidad, se eliminaron del plano y de la OP las fajas de resguardo de aeródromo de Pucón, sin considerar que el decreto N° 68, de 2007, del Ministerio de Defensa Nacional  -incorporado ahora en la Memoria Explicativa del Plan- aprueba el plano PP-05-05, que determina la zona de protección para el Aeródromo Pucón, ubicado en dicha comuna, el que no se adjunta.

Asimismo, subsiste parcialmente la objeción contemplada en el N° 13 -del punto II- del aludido oficio, puesto que no se ha incluido en la OP el reconocimiento de la zona de interés turístico Araucanía Lacustre, declarada por la resolución N° 389, de 2017, del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo.

Ahora bien, respecto a lo suscrito en el N° 14 -del punto II- del indicado oficio, es del caso hacer presente que no obstante que ha sido identificado el Monumento Histórico “Sitio de Villarrica”, no se desarrollan en las disposiciones transitorias las normas urbanísticas aplicables a las ampliaciones, reparaciones, alteraciones u obras menores que se realicen en las edificaciones existentes, según lo prevé el inciso final del artículo 2.1.18. de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC), sancionada por el decreto N° 47, de 1992, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo.

Luego, se mantiene lo objetado en el párrafo tercero del N° 15 -del punto II- del anotado oficio, toda vez que en el plano MPRIV-P N° 1 no se señalan los nombres de los esteros y ríos que permitan cotejar lo apuntado en el cuadro del nuevo artículo 49 de la OP.

Asimismo, persiste lo señalado en el párrafo primero del N° 18 -del punto II- del mencionado oficio N° 3.696, en lo que atañe al procedimiento asociado a la elaboración y aprobación del instrumento de planificación en examen, toda vez que no se remite documentación que dé cuenta de la fecha de recepción del PRI para su aprobación por parte del correspondiente Consejo Regional, para efectos de verificar si se pronunció dentro del plazo de sesenta días que prevé el artículo 36, letra c), de la ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional. 

A continuación, cumple con formular las siguientes observaciones a las modificaciones que fueron realizadas al instrumento de planificación territorial en comento:

1. En el nuevo artículo 4° de la OP, que detalla el área territorial de aplicación del presente PRI, se advierten los reparos que a continuación se enumeran: 

a) La coordenada "NORTE" es la coordenada "ESTE", y la “OESTE” corresponde a la “NORTE”, y no como ahí aparece (aplica criterio contenido en dictamen N° 15.241 de 2019, de esta Sede de Control).

b) Los ejes de los ríos Trancura, Claro y Voipir, indicados en los puntos 1 y 2, 8 y 9, y 33, respectivamente, no se encuentran graficados en el concerniente plano. Igual observación procede respecto de los ejes de los esteros Zanjón Seco -puntos 17 y 18-, Lancotraro -punto 19-, Molco -puntos 21 y 22-, y Llau Llau -puntos 30, 31 y 32-.

c) En la descripción de ciertos puntos se anotan varias referencias -“línea oficial oriente de Camino a Quelhue”, “eje de Los Cipreses”, “eje de Los Correntosos”, “oriente de callejón Arriagada” y “eje de Camino Vecinal 2”, entre otras-, sobre las cuales no consta su calidad de vías públicas, v.gr., en los puntos 2, 3, 4, 5, 6, 7, 10, 11, 16 y 17.

d) En la definición de algunos puntos se alude a distancias distintas a las graficadas en el respectivo plano, v.gr., en los puntos 6 y 7 se traza a “960m al oriente del eje de Los Correntosos”, empero en el plano es de 962 metros; los puntos 9 y 10 señalan “500m al sur del eje de la ruta CH 199”, pero en el plano se dibuja 504 metros; en los puntos 10 y 11 se menciona “257m al oriente del callejón Arriagada” y en el plano se traza 258 y 294 metros respectivamente; en el punto 19 se apunta a “103 m del eje del cauce del estero Loncotraro”, en tanto que en el plano se traza 102 metros, y en el punto 37 se indica “731 m al sur de la ruta S-759”, pero en el plano se dibuja 391 metros (aplica los dictámenes N°s 9.171, de 2015 y 37.505, de 2017, de esta Contraloría General).   

e) En la descripción de una serie de puntos -sin perjuicio de lo indicado en la letra c) precedente-, se señalan líneas imaginarias o sinuosas trazadas a determinadas distancias de calles o de la proyección de estas, sin señalar a partir de qué parte -costado o eje- de esas arterias se dibujan, v.gr., los puntos 10 y 11 respecto al “callejón Arriagada”; los puntos 12, 13, 20, 21, 22, 23, 26 y 27, que citan “al sur de la ruta CH199”; los puntos 12, 13 y 14, que apuntan “al oriente del Camino al Volcán”; los puntos 14 y 15, que señalan “al sur de calle sin nombre”; los puntos 16 y 17 para “Camino Vecinal 2”; el punto 20, para “ruta S-863”; los puntos 24, 25, 28 y 29, que anotan “al norte del Camino S-839 2da -o segunda- Faja al Volcán”; los puntos 25 y 26 para “ruta S-853”; los puntos 27, 28, 29 y 30 que señalan “al oriente de calle Paso Icalma”; los puntos 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38 y 39 para “ruta S-95T”; el punto 32 para el estero Llau Llau; los puntos 34, 35 y 36 para la ruta S-807; los puntos 37, 38 y 39 para “ruta S-759”; el punto 40 que alude a las calles “San Francisco” y “José Miguel Carrera”; el punto 41 en la calle “Nuñez de Pineda”; los puntos 41 y 42 que señalan “Avenida Pedro de Valdivia”; el punto 42 en la “ruta S-91”; el punto 43 para la “ruta S-731”; el punto 44 para la calle “José Miguel Carrera”; los puntos 45, 46, 47 y 48 para la “ruta S-69”, y los puntos 49 y 50 para la calle “Los Maitenes” (aplica criterio contenido dictamen N° 37.505, de 2017, de este origen).

Lo mismo ocurre en el punto 51 que señala “Lago Villarrica”. 

f) En el detalle de los puntos 23 y 24 se hace referencia a la “ruta S-853”, empero en el plano se grafica como “Ruta E 06”.

g) Se advierten diferencias entre las descripciones de los tramos 2-3, 9-10, 10-11, 15-16, 19-20, 41-42, 42-43 y 43-44 -que se refieren a línea recta- y lo dibujado en el correspondiente plano. 

h) La definición del tramo 19-20 alude a la “Línea recta correspondiente a deslinde predio rol 307-15”, lo que resulta improcedente, pues implica efectuar una definición en función de un elemento variable (aplica dictamen N° 10.365, de 2017, de esta Sede de Control).

2. En el nuevo artículo 11 de la OP y en el plano MPRIV-P N° 1 se identifica el área “ZEIE Zona de Extensión de Infraestructura Eléctrica”, no obstante que la OP no la desarrolla. Tampoco se encuentra incorporada en el punto N° 6 “PLAN PROPUESTO” de la Memoria Explicativa.

3. En cuanto a los cuadros de vialidad estructurante de las localidades de Villarrica y Pucón, contemplados en el artículo 28 de la OP, cabe señalar que, en la comuna de Villarrica se indican las calles “Ruta Freire Villarrica CH 199”, “Ruta Villarrica Licán Ray” y “Ruta Villarrica Loncoche”, en circunstancias de que en el plano MPRIV-P N° 1 se individualizan con diferentes nombres, tales como “Ruta CH 199”, “Av. Saturnino Epulef” y “Av. José Miguel Carrrera”, la primera; “Ruta S-95-T” y “Av. Colo Colo”, la segunda y “Ruta S91” y “Av. Pedro de Valdivia”, la última.

Igual situación acaece en la comuna de Pucón, en que se definen las arterias “Ruta Villarrica Pucón”, “Camino Monseñor Francisco Valdez Subercaseaux” y “Ruta Pucón - Refugio Volcán Villarrica”, empero en el plano se dibujan como “Ruta CH 199”, “Ruta CH 199 Variante Camino Internacional” y “Ruta S 887”, respectivamente. 

Además, y respecto a la comuna de Pucón, no se advierte en el plano la ubicación de la vía “Camino Monseñor Francisco Valdez Subercaseaux” entre “Rotonda poniente empalme con Calle Caupolicán” y “Rotonda oriente empalme con Calle Caupolicán”. 

Por su parte, se omite expresar que se asimilan a la categoría de troncales las vías existentes que no cumplen en su perfil con el ancho mínimo previsto para dicha categoría en el artículo 2.3.2. de la OGUC (aplica criterio contenido en dictamen N° 24.239, de 2019, de este origen).

4. En los nuevos artículos 43 y 44 de la OP se regulan las actividades productivas de impacto intercomunal, señalando el primero de ellos que las actividades productivas calificadas como molestas se considerarán siempre de impacto intercomunal, agregando el segundo que estas “no podrán emplazarse en áreas urbanas y en áreas de extensión urbana, a excepción de aquellas definidas específicamente como zonas destinadas a actividades productivas de impacto intercomunal (ZEI)”, sin que se especifiquen las zonas de extensión urbana en que se emplazarán ni las atingentes normas urbanísticas (aplica criterio contenido en el dictamen N° 33.626, de 2015, de esta Sede de Control).

5. No se aprecia el motivo por el cual, en esta oportunidad se suprime toda la regulación de las Zonas No Edificables del territorio del Plan, considerando que ello no obedece a las objeciones efectuadas en el citado oficio N° 14.959.

6. Respecto de las zonas ZEU1 “Zona de Extensión Urbana 1”, ZEU2 “Zona de Extensión Urbana 2”, ZEU3 “Zona de Extensión Urbana 3”, ZEU4 “Zona de Extensión Urbana 4”, ZEU5 “Zona de Extensión Urbana 5”, ZEI1 “Zona de Extensión Urbana Industrial 1” y ZEI2 “Zona de Extensión Urbana Industrial 2”, tratadas en los artículos 3°, 4°, 5°, 6°, 7°, 8° y 9°, respectivamente -que forman parte de las normas transitorias- de la OP, se ha omitido precisar que la superficie de subdivisión predial mínima establecida para el uso de suelo residencia y equipamiento rige también para espacio público y áreas verdes, considerando que dicha norma debe establecerse por zona o subzona, sectores o una porción específica del territorio.

Igual observación corresponde respecto de dicha subdivisión en las aludidas zonas ZEU1, ZEU2, ZEI1 y ZEI2 para las actividades productivas e infraestructura, y en las zonas ZEU3 y ZEU4 para infraestructura. 

7. Las normas de antejardín deben fijarse por zona o subzona, sectores o una porción específica del territorio, y no en función de una determinada vía como se dispone en los artículos transitorios 3°, 4°, 5°, 6°, 8° y 9°.

8. No procede que en los artículos 8° y 9°, de las normas transitorias de la OP, que regulan las mencionadas zonas ZEI1 y ZEI2, respectivamente, se permitan las actividades productivas de carácter “molesto”, por tratarse de acuerdo a los artículos 43 y 44 de la OP, de una materia propia del nivel intercomunal que corresponde a sus disposiciones permanentes (aplica criterio contenido en dictamen N° 15.241, de 2019 de este origen).

9. En lo concerniente a la Memoria Explicativa, es dable apuntar que no se incluye la zona ZP-PC “ÁREAS DE PROTECCIÓN DE RECURSOS DE VALOR PATRIMONIAL CULTURAL”, prescrita en el artículo 48 de la OP. 

Enseguida, cabe anotar que lo indicado en el cuadro de zonas de usos de suelo permitidos y prohibidos, contenido en el punto 6.2.2 “Ámbito de Desarrollo Urbano”, difiere de la Memoria Explicativa acompañada en el ingreso anterior del instrumento de planificación territorial que se examina. 

Lo propio acaece con lo señalado en el “Cuadro 6.3-1 Trazados viales Troncales localizados al interior de las áreas de desarrollo urbano”.

A su turno, en la letra a) del mencionado punto 6.2.2 se indica el decreto alcaldicio N° 813, de 2004, de la Municipalidad de Villarrica, no obstante que fue dejado sin efecto mediante el decreto N° 1.489, de 2018, de la misma entidad edilicia.

10. En cuanto al Estudio de Riesgos y de Protección Ambiental, es dable observar que no se acompañan los antecedentes utilizados para realizar el presente estudio respecto de las áreas inundables o potencialmente inundables, a que se refiere su punto A.1 “Antecedentes”. 

Sin perjuicio de lo anterior, no se advierte el motivo por el cual se omite graficar en el plano MPRIV-P N° 1, en las áreas de riesgos ARN1 -área de riesgo natural inundable o potencialmente inundable- una serie de sectores correspondientes a porciones de playa del lago Villarrica y ribera del río Trancura (aplica dictámenes N°s 31.650, de 2017 y 6.671, de 2018, de esta Contraloría General).

Asimismo, en la página 9 se hace referencia al Informe de Hidráulica y Mecánica Fluvial -documento que forma parte del estudio en desarrollo “Construcción Mitigación de Riesgos Volcánicos y Geológicos asociados, Comunas de Villarrica, Pucón y Curarrehue”-, el que no se adjunta. 

Enseguida, cumple con precisar que las zonas que se fijan con peligro de ser afectadas por actividad volcánica, ríos de lava o fallas geológicas, que se habrían fundado en la información utilizada, se sustentan en el estudio “Geología del Volcán Villarrica Región de La Araucanía y de Los Lagos”, que no se adjunta, y en el “Mapa de Peligros del Volcán Villarrica”, año 2010, elaborado por el Servicio Nacional de Geología y Minería, que difieren de las consignadas en el referido estudio de riesgos.

Adicionalmente, no se advierte que se hayan tenido presente las consideraciones respecto a las áreas de riesgo por anegamiento y desborde de canales planteadas en las páginas 23 y 25 del informe ambiental por el representante de la Dirección General de Aguas, tal como se anuncia. 

Por su parte, no aparece que se hubiere ponderado en el citado estudio la existencia de riesgos antrópicos, habida cuenta en relación a la zona que se planifica, que mediante el decreto N° 43, de 2017, del Ministerio del Medio Ambiente, se declaró zona saturada por clorofila “a”, transparencia y fósforo disuelto, a la cuenca del lago Villarrica. 

Luego, no consta que el correspondiente Estudio de Riesgos se encuentre suscrito por el profesional especialista que lo hubiere elaborado (aplica el dictamen N° 37.505, de 2017, de este origen).

11. Respecto a la Evaluación Ambiental Estratégica, cabe observar que se ha remitido una versión del informe ambiental de noviembre de 2014, que difiere del anteriormente presentado -de la misma fecha- con la resolución N° 43, de 2018, del atingente Gobierno Regional, que incorpora nuevas zonas “ZEU5 Zona de Extensión Urbana 5”, 

A su vez, en relación a la tabla 21 del punto VIII “ANÁLISIS PROPUESTA FINAL DEL PLAN”, también se aprecian divergencias en cuanto a las superficies de las áreas del proyecto, v.gr., en la zona ZAU ahora se escribe una superficie de 1.725,89 hectáreas (há), en vez de las 1.669,64 há, antes mencionadas; en la zona ZEU-1 se indican 628,57 há, no obstante en la versión primitiva se anotaban 690,25 há; en la zona ZEU-3 se establecen 1.244, 37 há, sin embargo anteriormente se consideraban 3.996,38 há; en la zona ZEU-4 se apuntan 86,59 há y antes se contemplaban 93,19 há; en la zona ZAV “Área Verde Intercomunal” se registran 169,54 há, en lugar de 5.631,35 há; en la zona ARN1 se señalan 537,88 há, y no 571,90 há como antes, y en la zona ARN2 se prescriben 2.494,76 há no obstante las 2.595,67 há de la primera versión . 

Además, en dicha tabla se agregan zonas que antes no estaban incorporadas, v.gr., ZEU-5, ZEIS “Zona de Extensión de Infraestructura Sanitaria”, ZEIE “Zona de Extensión de Infraestructura Eléctrica” y PIU “Parque Intercomunal Urbano Río Trancura”. 

Asimismo, no se desarrollan en el informe ambiental las mencionadas zonas ZEIS, ZEIE y PIU.

Por su parte, se constatan diferencias en relación a la tabla 25 “Zonas y usos de suelo” del punto VIII.2.2 del respectivo informe.

A su turno, en esta oportunidad, se advierten diferencias respecto a normas urbanísticas, v.gr., en la zona ZEU-1 se viene señalando una densidad bruta máxima de 200 hab/há, empero antes era de 180 hab/há y en la superficie de subdivisión predial mínima ahora se indica 180 en vez de 200 metros cuadrados.

A su vez, acerca de las antedichas modificaciones no consta que se haya enviado para su análisis y formulación de observaciones al Ministerio del Medio Ambiente, de acuerdo a lo dispuesto en el decreto N° 32, de 2015, de la nombrada cartera de Estado, que aprueba el Reglamento para la Evaluación Ambiental Estratégica, en especial, lo prescrito en su artículo 25, relativo a la materia. 

12. En cuanto al plano MPRIV-P N°1, se advierten los siguientes reparos:

a) En las áreas de extensión urbana no se encuentran graficados los límites de extensión urbana de acuerdo a lo señalado en la simbología de la viñeta.

b) No se indica la ubicación de los puntos del límite del área territorial del PRI. 

c) En esta oportunidad, se ha omitido el área verde de borde costero de las comunas de Villarrica y Pucón, sin que esta modificación obedezca a las objeciones efectuadas en el citado oficio N° 3.696, de 2018.

d) Existen áreas identificadas como “ZAV AREA VERDE INTERCOMUNAL” cercanas a “Antilco”, “Agua Grande” y al río “Los Correntosos”, todas en la comuna de Pucón, que no se encuentran identificadas en el artículo 49 de la OP, ni en la Memoria Explicativa. 

Además, el color con que se grafica dicha área -ZAV- no concuerda con el de la viñeta.

e) No procede incluir “LINEA FERREA” en el ítem Infraestructura Vial.

f) La gráfica y colores de las zonas no edificables -“ÁREA DE RESTRICCIÓN POR AERÓDROMO” y “LINEA ALTA TENSION”, no permiten una adecuada lectura atendida su similitud (aplica criterio contenido en el dictamen N° 66.458, de 2013, de este origen). 

g) En la viñeta, la imagen que acompaña a “ESCALA 1:20.000” no se condice con la ahí informada. 

13. En lo meramente formal, es dable señalar que en el visto N° 9 del acto en examen se reitera lo indicado en el visto N° 7.

A su turno, la OP posee Títulos V y VII, pero no Título VI.

Luego, las densidades promedio y máximas informadas en el punto VIII.2. “ÁREAS URBANAS Y DE EXTENSION URBANA” del informe ambiental no guardan relación con las establecidas en el nuevo artículo 13 de la OP. 

En el artículo 2° transitorio de la OP, en el uso de suelo equipamiento, clase comercio, debe decir venta de materiales de construcción y no como ahí se señala. Por su parte, carece de sentido la expresión “(además del espacio de trabajo)” señalada en el uso de suelo actividades productivas, clase “Talleres de reparación de vehículos y Garajes”.

En los cuadros contemplados en los artículos transitorios 3° al 10, se incluye la norma "superficie predial", en circunstancias que debe referirse a "superficie de subdivisión predial mínima", y no corresponde aludir a coeficiente "máximo" de constructibilidad ni a coeficiente "máximo" de ocupación, ya que según lo dispuesto en el artículo 1.1.2. de la OGUC, tales expresiones no contemplan dicho vocablo (aplica dictamen N° 13.254, de 2018, de este origen).

En los artículos transitorios 3°, 6°, 8° y 9° procede mencionar a la norma urbanística “Distanciamiento” y no “Distanciamiento de deslindes”, y en los cuadros de los artículos transitorios 7°, 8°, 9° y 10 debe decir “ESPACIO PÚBLICO” y no como ahí se apunta.  

En mérito de lo expuesto, y habida cuenta que la Administración, al corregir el documento de que se trata, debe revisar la totalidad de sus disposiciones, a fin de armonizar su contenido con la normativa y con los criterios ya establecidos por este Organismo Contralor en la jurisprudencia administrativa, procede que esa Contraloría Regional represente la resolución N° 58, de 2019, del Gobierno Regional de la Araucanía -que se remite con sus antecedentes-, sobre la base de lo expresado en el cuerpo de este oficio.

Saluda atentamente a Ud.,


Osvaldo Vargas Zincke
Contralor General Subrogante