Dictamen N° 52077

Texto del dictamen

N° 52.077       Fecha: 30-VI-2015
Se ha dirigido a esta Contraloría General  don Juan Esteban Poblete Newman, en representación de Minera Pampa Fénix SCM, consultando sobre la legalidad de la resolución exenta N° 733, de 2014, de la Secretaría Regional Ministerial de Bienes Nacionales de la Región de Antofagasta, en adelante SEREMI.
Hace presente que la empresa Transmisora Eléctrica del Norte S.A. solicitó a la SEREMI la constitución de una servidumbre administrativa -que dio lugar al expediente administrativo N° 569.398-, sobre terrenos fiscales donde se emplaza una concesión minera de propiedad de la sociedad recurrente.
Por tal motivo, requirió a la mencionada Secretaría Regional hacerse parte de ese procedimiento, lo que le fue rechazado a través de la resolución cuya legalidad objeta. El motivo de ese acto habría sido que no se explicó dentro de qué numeral del artículo 21 de la ley N° 19.880 se encuentra inserto su interés, ni de qué forma ese presunto interés podría verse afectado por la decisión que la anotada entidad regional adopte.
La peticionaria sostiene que su calidad de interesada emana del N° 2 del citado artículo 21, pero que la SEREMI sostuvo erróneamente que no la tiene, pues se encontraría dentro de la hipótesis del N° 3 de ese precepto.  Agrega que tiene dicha naturaleza, ya que es titular de concesiones mineras de explotación vigentes respecto de los mismos terrenos fiscales en los cuales se ha solicitado una servidumbre administrativa.
Añade que la constitución de la referida servidumbre administrativa para construir una línea de transmisión eléctrica impone una serie de restricciones y limitaciones para los concesionarios mineros, como ocurre en su caso, por lo que su calidad de interesado en esa tramitación es manifiesta.
Asimismo, el señor Poblete Newman, en representación de Compañía Minera Fénix SCM, pide se examine la legalidad de la resolución exenta N° 734, de 2014, de la anotada SEREMI, que también le rechazó la posibilidad de hacerse parte en el aludido procedimiento administrativo, por las razones antes detalladas.
Requerida de informe, la SEREMI manifiesta que es efectivo que mediante las resoluciones exentas reclamadas se rechazaron las solicitudes de ambas recurrentes en el sentido de que sean consideradas como interesadas en el procedimiento administrativo de que se trata, “toda vez que el hecho de poseer pertenencias mineras implica un derecho a la extracción y aprovechamiento de minerales, pero en caso alguno le otorga el derecho para inmiscuirse en la administración del inmueble que posee el propietario del predio.”. 
Agrega esa repartición que los derechos que posee un concesionario minero son independientes del derecho de dominio que tiene el dueño del predio, por lo que concluye que las peticionarias no poseen un legítimo interés que eventualmente pueda verse afectado por la constitución de una servidumbre como la descrita.
Por su parte, la Subsecretaría de Bienes Nacionales informa, en síntesis, que “la recurrente no sufre, ni en el presente ni a futuro, una amenaza o perturbación en el legítimo ejercicio de sus derechos emanados de sus pertenencias mineras” y que no puede pasar a llevar el derecho a la privacidad de la información sensible que los distintos solicitantes aportan en determinados expedientes administrativos, protegido por el ordenamiento jurídico.
Al respecto, cabe señalar que el inciso primero del artículo 2° del Código de Minería previene que la concesión minera es un derecho real e inmueble; distinto e independiente del dominio del predio superficial, aunque tengan un mismo dueño; oponible al Estado y a cualquier persona; transferible y transmisible; susceptible de hipoteca y otros derechos reales y, en general, de todo acto o contrato; y que se rige por las mismas leyes civiles que los demás inmuebles, salvo en lo que contraríen disposiciones de la ley orgánica constitucional o del Código de Minería.
Estas concesiones son definidas en idénticos términos por el artículo 2° de la ley N° 18.097, orgánica constitucional sobre concesiones mineras, y otorgan e imponen a sus titulares una serie de derechos y obligaciones contemplados en la legislación minera, en particular, en los artículos 107 y siguientes del Código del ramo.
Luego, el artículo 10 de la ley N° 19.880 dispone como principio del procedimiento administrativo que los interesados podrán, en cualquier momento, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio (inciso primero), y que el órgano instructor adoptará las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los principios de contradictoriedad y de igualdad de dichos interesados (inciso final).
En ese mismo sentido, la letra f) de su artículo 17 reconoce entre los derechos de las personas en sus relaciones con la Administración, el de “Formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución”.
A su vez, el numeral 2 del artículo 21 de la referida ley N° 19.880, establece que se considerarán interesados en el procedimiento administrativo los que, sin haberlo iniciado, tengan derechos que puedan verse afectados por la decisión que en el mismo se adopte.
Pues bien, interpretando este numeral, la Contraloría General ha tenido ocasión de examinar diversas situaciones en que titulares de un derecho pueden verse afectados por lo que se llegue a resolver en un procedimiento administrativo en el cual no son parte.
En todos esos casos se ha resuelto que el propietario cuyo derecho pueda resultar afectado por la decisión que se adopte en un determinado procedimiento, se encuentra en la condición prevista en el numeral 2 del artículo 21 de la ley N° 19.880, y en consecuencia, tiene la calidad de interesado, pudiendo incorporarse al mismo y ejercer las prerrogativas que esa ley le confiere (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 36.234, de 2007; 78.806, de 2012 y 15.134, de 2014, todos de este origen).
Como se aprecia, la idea del legislador no fue restringir la participación de las personas. Por el contrario, les ha permitido dirigirse a las autoridades con el objeto de plantear solicitudes de cualquier naturaleza y en cualquier etapa de su tramitación, con la finalidad de que aporten antecedentes o hagan presente los elementos de juicio que estimen pertinentes para que la autoridad adopte una mejor resolución, la cual debe ser razonada y razonable, en armonía con el derecho de petición consagrado en el artículo 19, N° 14, de la Constitución Política de la República.
Tampoco debe dejar de tenerse en cuenta que los procedimientos administrativos están sujetos, entre otros, a los principios de contradictoriedad, igualdad e imparcialidad, lo que obliga a la Administración que los tramita a tener en consideración y ponderar de manera objetiva los datos que todos los interesados entreguen. 
Ello a fin de que la decisión que en definitiva adopte en el marco de sus atribuciones cuente con la mayor cantidad de elementos de juicio, en especial, de aquellos proporcionados por quienes podrán ser afectados en sus intereses y, como ocurre en el asunto analizado, en sus derechos por el acto terminal.
En ese contexto, cabe concluir que tienen la calidad de interesados a que alude el citado numeral 2 del artículo 21, los titulares de las pertenencias mineras respecto de terrenos fiscales sobre los cuales a su vez otro ha solicitado la constitución de una servidumbre administrativa para emplazar una línea de transmisión eléctrica, ya que además de tener un derecho reconocido por el ordenamiento jurídico, éste puede verse afectado de alguna manera por el otorgamiento de la referida servidumbre, considerando que son derechos independientes y que pueden coexistir, y porque conlleva limitaciones y restricciones para la explotación de la concesión minera. 
Transcríbase a la Subsecretaría de Bienes Nacionales, a la Contraloría Regional de Antofagasta y al representante de las empresas recurrentes.
Saluda atentamente a Ud.,


Patricia Arriagada Villouta
Contralor General de la República  
Subrogante