Dictamen N° 70170

Texto del dictamen

N° 70.170	         Fecha: 09-IX-2014

La Contraloría Regional de Antofagasta ha remitido una presentación del alcalde de la Municipalidad de Taltal, mediante la cual consulta si procede que esa entidad edilicia compre derechos hereditarios sobre un inmueble ubicado en dicha comuna, con recursos provenientes de patentes mineras, a fin de construir viviendas sociales en el mismo.
Añade la autoridad requirente, que según consta del contrato de compraventa de acciones, derechos y cuotas sobre el indicado bien raíz, celebrado entre el exalcalde y uno de los herederos de la respectiva sucesión, ese municipio compró el 87,5% de aquellos, por lo que para disponer libremente del inmueble de que se trata con el objetivo antes descrito, es menester adquirir el porcentaje restante; presentándose la dificultad de que los demás comuneros han elevado excesivamente el precio de sus cuotas.
Sobre el particular, cabe señalar que entre las atribuciones esenciales de las municipalidades, se encuentra la de adquirir bienes inmuebles, la cual ha de ejercer el alcalde con acuerdo del concejo y para cuyo efecto son aplicables las normas del derecho común, conforme con lo dispuesto en los artículos 5°, letra f), 33 y 65, letra e), de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades.
Asimismo, debe tenerse en consideración que las entidades edilicias deben acatar lo preceptuado en el artículo 9° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado que, en lo pertinente, establece que los contratos administrativos -entre los que se encuentran aquellos de compraventa de inmuebles, según lo precisado por el dictamen N° 33.465, de 2013-, se celebrarán bajo la modalidad de propuesta pública, en conformidad a la ley, sin perjuicio de recurrir a la licitación privada, previa resolución fundada que así lo disponga, y al trato directo, cuando la naturaleza de la negociación lo requiera.
Por su parte, el aludido pronunciamiento indicó que acorde con la norma antes citada, el trato directo constituye una excepción al sistema de propuesta pública y solo resulta aplicable en los casos en que el tipo de operación lo haga necesario, y en la medida que se configuren circunstancias o características de la convención a celebrar que hagan del todo indispensable para el interés público la contratación directa, estando facultado el propio servicio para calificar y adoptar la decisión fundada de proceder bajo esa modalidad, siendo indiferente que esta sea en un documento dictado en forma previa al contrato o que dicha justificación se consigne en el mismo acto administrativo que lo aprueba, requiriéndose una comprobación efectiva y documentada de las razones que motivan su procedencia.
Pues bien, de los antecedentes acompañados aparece que el respectivo concejo aprobó, en su oportunidad, la compraventa de los derechos hereditarios parciales, sin embargo, no consta que se hubiere autorizado y justificado debidamente el procedimiento de contratación por trato directo ni que se haya aprobado mediante un acto administrativo la correspondiente compraventa, por lo que la actuación de la Municipalidad de Taltal no se ajustó a derecho.
No obstante, es necesario hacer notar que el municipio suscribió el referido contrato de compraventa el 12 de octubre de 2011, lo que constituiría una situación jurídica consolidada sobre la base de la confianza de un particular en la actuación legítima de este, de manera tal que las consecuencias de dejarlo sin efecto no podrían afectar a un tercero de buena fe (aplica dictámenes N°s. 35.681, de 2009, y 75.915, de 2011).
Por lo demás, habida cuenta del tiempo transcurrido desde la fecha de la antedicha convención, resulta improcedente que el ente edilicio ejerza su potestad de invalidación prevista en el artículo 53 de la ley N° 19.880, que Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado. 
Sin perjuicio de lo manifestado, la Municipalidad de Taltal deberá disponer las medidas tendientes a que sus procedimientos de contratación, en lo sucesivo, se ciñan plenamente a la regulación contenida en la normativa pertinente. Adicionalmente, corresponde que instruya un procedimiento disciplinario a fin de investigar y perseguir las eventuales responsabilidades existentes, remitiendo a la Contraloría Regional de Antofagasta el decreto que lo disponga, dentro del plazo de 30 días hábiles, contado desde la recepción del presente oficio. 
Precisado lo anterior, cabe señalar que de conformidad con el precitado contrato de compraventa de acciones, derechos y cuotas celebrado por la Municipalidad de Taltal, esta pasó a formar parte de una comunidad de copropietarios respecto del inmueble de que se trata, la cual se rige por los artículos 2304 y siguientes del Código Civil, no siéndole permitido disponer de dicho bien sin el consentimiento de los demás comuneros, de manera que para efectos de desarrollar la aludida construcción de viviendas en la comuna, habrá de ponderar la conveniencia de adquirir las restantes cuotas, a fin de reunir en su patrimonio la totalidad de los derechos sobre la propiedad en comento -a través del mecanismo de trato directo, en la medida que este se justifique-, o proceder a la división del haber común, teniendo presente que en la decisión que adopte debe observar los principios de eficiencia y eficacia consagrados en los artículos 3° y 5° de la mencionada ley N° 18.575, que exigen a las autoridades y funcionarios velar por la eficiente e idónea administración de los medios públicos.
Enseguida, en lo que concierne a la procedencia de invertir recursos provenientes de las patentes mineras, con la finalidad de construir viviendas en la comuna, conviene recordar en primer término, que el artículo único, letra b), de la ley N° 19.143 -que establece la distribución de los ingresos provenientes de las patentes de amparo de concesiones mineras- dispone que el 50% de la cantidad equivalente al producto de las mismas, a que se refieren los Párrafos 1° y 2° del Título X del Código de Minería, que no constituyen tributos, “corresponderá a las Municipalidades de las Comunas en que están ubicadas las concesiones mineras, para ser invertido en obras de desarrollo de la Comuna correspondiente”.
Ahora bien, en relación con el concepto de “obras de desarrollo”, cumple manifestar que, según lo ha determinado la reiterada e invariable jurisprudencia administrativa de este Organismo de Control, contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 62.212, de 2010, y 1.764, de 2013, tal expresión comprende no solo las obras materiales, sino también los servicios y acciones de los municipios, ejecutados dentro del ámbito de su competencia, en favor de los habitantes de la comuna, debiendo dichas obras resolver de modo directo e inmediato las pretensiones de la población local.
Luego, y como se ha precisado en los dictámenes N°s. 65.765, de 2009, y 50.001, de 2010, corresponde a las propias entidades edilicias determinar las obras de desarrollo a las que deben destinarse los recursos de que se trata, con la única limitación que estas abriguen, como objeto exclusivo, el otorgar satisfacción a una necesidad o interés de la colectividad comunal.
Por su parte, resulta útil hacer presente que, de acuerdo a lo previsto en el artículo 4°, letra g), de la anotada ley N° 18.695, los municipios, en el ámbito de su territorio, podrán desarrollar, directamente o con otros órganos de la Administración del Estado, funciones relacionadas, en lo que interesa, con la construcción de viviendas sociales. 
En consecuencia, no se advierte inconveniente en que la Municipalidad de Taltal destine recursos obtenidos por concepto de patentes de amparo de concesiones mineras a la compraventa de derechos hereditarios sobre un inmueble con el objeto de desarrollar un proyecto de construcción de viviendas sociales en esa comuna, sin perjuicio de que, en la especie, debe ponderar previamente si está plenamente justificada la adquisición de las restantes cuotas de los comuneros sobre el bien raíz de que se trata.
Transcríbase a la Contraloría Regional de Antofagasta. 
Saluda atentamente a Ud.


Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República