Dictamen N° 53915

Texto del dictamen

N° 53.915    Fecha: 14-VII-2014
El ex Diputado Miodrag Marinovic Solo De Zaldívar consultó a esta Contraloría General, en el período en que ejercía esa autoridad, por aquellos recursos que perteneciendo a la Región de Magallanes y de la Antártica Chilena no habían sido enterados a su presupuesto, por lo que, a su juicio, se infringió lo dispuesto en los textos normativos a que alude y se impidió el financiamiento de obras y/o programas de inversión regional. Así, en primer término manifestó que durante los años 2001 y 2002 el Ministerio de Hacienda retuvo haberes que corresponderían al Fondo de Desarrollo de Magallanes. Añadió que esa Secretaría de Estado tampoco transfirió al Gobierno Regional de esa región los caudales derivados de la licitación de la Zona Franca de Punta Arenas llevada a cabo el año 2007, los que se encontrarían depositados en una cuenta del Banco del Estado de Chile.
Asimismo, solicitó se determinara la suma total adeudada por los indicados conceptos y los proyectos que estando en condiciones de ser ejecutados -por contar con evaluación positiva del actual Ministerio de Desarrollo Social- no han sido financiados por falta de asignación presupuestaria. Por último, preguntó por la forma en que se debiera integrar el patrimonio de ese Gobierno Regional.  
Requerido su informe, el Ministerio de Hacienda expresó que de los montos recaudados por el Servicio de Tesorerías por la explotación de gas y petróleo que realiza la Empresa Nacional del Petróleo en Magallanes, actualizados al año 2011, restaba incorporar al presupuesto de ese Gobierno Regional $233.000.000, suma que se liquidaría el año 2012. Respecto de los años 2001 y 2002 señaló que ellos no se entregaron en su oportunidad por falta de cartera de proyectos en condiciones de ejecución, no obstante lo cual fueron calculados y traspasados en años posteriores.
Sobre los caudales provenientes de los contratos especiales de operación petrolera, agregó que a diciembre de 2011 faltaban por enterar $6.390.000.000, cuya asignación dependía de que la autoridad regional contase con iniciativas que pudiesen ser llevadas a cabo y de su capacidad para implementarlas.
Con posterioridad, la Subsecretaría de Hacienda comunicó a esta Contraloría General el incremento del enunciado Fondo, para el año 2012, en $ 6.623.000.000.
En cuanto a los ingresos derivados de la concesión de la Zona Franca de Punta Arenas, esa Secretaría de Estado manifestó que por originarse con anterioridad al año 2008, ellos deben ser integrados a Rentas Generales de la Nación.
Por su parte, el Ministerio de Energía entregó datos relativos a los haberes aportados al Estado por la explotación de los enunciados contratos especiales existentes sobre los bloques que consigna, precisando que se ha cumplido con el límite del 5% de las ventas de la producción fijado por la ley N° 19.275.
A su vez, la Tesorería General de la República expuso que solo le compete dar a conocer a la Dirección de Presupuestos los recursos ingresados a Rentas Generales de la Nación, correspondiéndole a esta última instruir sobre los gastos que a través del programa de ejecución presupuestaria se deben realizar.
Seguidamente, el Ministerio de Desarrollo Social informó que atendido a que solo le toca evaluar ex ante los proyectos que le son presentados, no le es posible establecer cuáles de ellos podrían haber sido seleccionados para su financiamiento por las enunciadas fuentes. Además, adjuntó una nómina de la cartera de iniciativas de la Región de Magallanes y de la Antártica Chilena postuladas a fondos regionales para los años 2001 y 2002, y a manera referencial la del año 2012, sin registro de asignación ni gasto en el Banco Integrado de Proyectos.
Luego, el Gobierno Regional del citado territorio planteó que los caudales en comento forman parte de su patrimonio y presentó antecedentes sobre los dineros depositados a la fecha de su informe por el pago inicial de la concesión de la Zona Franca de Punta Arenas y sobre los haberes recaudados, entregados y adeudados por los derechos de explotación del gas y petróleo por parte de la Empresa Nacional del Petróleo. Asimismo, expresó que técnicamente no hay una lista de proyectos aprobada por su Consejo Regional, sin perjuicio de lo cual sí existen iniciativas con recomendación favorable, insertas en el Sistema Nacional de Inversiones, lo que se traduce en carteras disponibles y en condiciones de postular para ser financiadas con los recursos de que se trata.
Finalmente, la Corporación de Fomento de la Producción manifestó que no ha recibido proyectos de aquellos a que se refiere la ley N° 19.275, lo que le ha impedido ejercer las labores de unidad ejecutora que el ordenamiento jurídico le ha encomendado respecto del indicado Fondo.
Sobre la materia, el artículo 1° de la ley N° 19.275, que destina recursos para el Fondo de Desarrollo de la Región de Magallanes y de la Antártica Chilena, preceptúa que este se constituirá con la recaudación que el Estado obtenga por concepto del derecho a que se refiere el artículo 6° del decreto ley N° 2.312, de 1978 -que grava la explotación que haga la Empresa Nacional del Petróleo de yacimientos productores de gas y/o petróleo en el país- y con los ingresos que el Estado perciba o retenga, descontados los impuestos, como resultado de la diferencia entre el valor de la producción de gas y/o petróleo y la retribución que paga a los contratistas conforme a cada contrato especial de operación celebrado al amparo del decreto con fuerza de ley N° 2, de 1987, del Ministerio de Minería -cuyos montos a traspasar por el Estado no podrán ser superiores al 5% del valor total de la producción-, en ambos casos, con motivo de las actividades realizadas en dicha región.
Agrega ese precepto que tales recursos se destinarán anualmente a ese Fondo a través de su incorporación en la Ley de Presupuestos pertinente, que el mismo tendrá carácter acumulativo y que será administrado por el Gobierno Regional para su asignación a proyectos de fomento y desarrollo de esa zona, entregando su operación al Comité Regional de Fomento de la Producción de Magallanes y de la Antártica Chilena. 
A ello debe añadirse que de acuerdo con el artículo 3° de la aludida ley N° 19.275, su inversión se rigió, hasta el 31 de diciembre de 2007, por las glosas 02 y siguientes de la partida Ministerio del Interior-Gobiernos Regionales de las respectivas leyes de presupuestos. A partir del año 2008, la preceptiva que le es aplicable se incorpora en un programa especial del Gobierno Regional de Magallanes y de la Antártica Chilena, actual programa 03.
En tanto, los artículos 1° y 4° del decreto N° 732, de 1994, del Ministerio de Hacienda, que reglamenta el recién citado texto legal, prescriben que dicho Fondo estará sujeto a la regulación aplicable al patrimonio y al sistema presupuestario regional, debiendo mantenerse sus caudales en una cuenta corriente especial y separada de los otros ingresos que le correspondan al enunciado Gobierno Regional.
En este marco debe prevenirse, tal como lo expuso el dictamen N° 24.101, de 2009, de este origen, que el Fondo de Desarrollo de Magallanes y de la Antártica Chilena constituye un patrimonio de afectación, destinado al cumplimiento de los fines que la ley N° 19.275 le ha fijado, esto es, la ejecución de proyectos de fomento y desarrollo de la región, revistiendo los importes que lo componen el carácter de públicos, atendido que su origen y regulación se contemplan en la ley de presupuestos de ese sector.
Por su parte, la ley N° 20.320 (que prorroga los incentivos para el desarrollo económico de las regiones de Aysén y de Magallanes y de la provincia de Palena y modifica el decreto con fuerza de ley N° 2, de 2001, que aprobó el texto refundido, coordinado y sistematizado del decreto con fuerza de ley Nº 341, de 1977, ambos del Ministerio de Hacienda, sobre Zonas Francas, publicada en el Diario Oficial el 31 de diciembre de 2008) agrega a este último texto normativo el artículo 35, el que dispone que los montos que a partir del año 2009 pague la concesionaria de la Zona Franca de Punta Arenas en virtud del contrato de concesión firmado entre las partes, cederán en beneficio del Gobierno Regional de la Región de Magallanes y de la Antártica Chilena, los que serán incorporados en la Ley de Presupuestos, Partida 05, Capítulo 72, Programa 02 Inversión Regional Región XII.
Habiéndose precisado el marco normativo y jurisprudencial relacionado a las consultas planteadas, estas serán atendidas en el orden que a continuación se señala.
Primeramente, sobre los montos adeudados al Gobierno Regional de la especie por los componentes del referido Fondo a la fecha de la presentación de que se trata, y tal como lo manifestara la Subsecretaría de Hacienda, mediante el decreto N° 1.585, de 2012, de ese Ministerio, se incrementó el aludido programa 03 para esa anualidad en la cifra de $6.623.000000, por lo que esa situación se encuentra regularizada.
En segundo lugar, en cuanto a los dineros asociados a la concesión de la Zona Franca de Punta Arenas y percibidos hasta el año 2008, es dable consignar que al no haberles definido la ley, a esa data, una finalidad o destino particular, correspondía que los mismos se ingresaran a Rentas Generales de la Nación, debiendo el Gobierno Regional de esa zona informar a este Ente Fiscalizador, a la brevedad, si ello tuvo lugar.
Por su parte, los haberes obtenidos a partir del año 2009, por expresa disposición legal, deben incorporarse al programa 02 Inversión Regional de la Región de Magallanes y de la Antártica Chilena y emplearse en el financiamiento de acciones en los distintos ámbitos de desarrollo social, económico y cultural de la región.
En los antedichos contextos -primer y segundo orden-, es pertinente prevenir que acorde con los artículos 11 y 26 del decreto ley N° 1.263, de 1975, Orgánico de Administración Financiera del Estado, las mayores disponibilidades que se recauden por los conceptos indicados -por sobre la estimación inicial reconocida en el presupuesto respectivo-, se ingresarán al patrimonio del mencionado Gobierno Regional, en sus programas 02 ó 03, según corresponda, mediante el procedimiento de flexibilidad presupuestaria que, para tal efecto, establezca el Ministerio de Hacienda.
Como es posible advertir, el legislador ha establecido que los caudales por los cuales se consulta, provenientes de las actividades económicas que son llevadas a cabo en la citada Región XII, están afectos a destinos específicos en beneficio de esa zona.
Por consiguiente, si bien el Ministerio de Hacienda se encuentra en el imperativo de incorporar los recursos que se recauden por los enunciados conceptos en el presupuesto del Gobierno Regional de la Región de Magallanes y de la Antártica Chilena, en su labor de cautelar la correcta utilización de las rentas públicas, además debe velar por la concreción de las finalidades para las cuales han sido concebidos por la ley tales haberes, debiendo, por tanto, transferirlos ante la existencia de una cartera de iniciativas aprobadas por la autoridad que corresponda.  
En tercer término, sobre la determinación de los proyectos que no han podido financiarse por falta de disponibilidad presupuestaria no obstante contar con recomendación favorable del actual Ministerio de Desarrollo Social, cabe señalar que de acuerdo con la letra e) de los artículos 24 y 36, de la ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional -aplicable, según se viera, al programa 03 de la Región de Magallanes y de la Antártica Chilena-, asigna al Consejo Regional de esa región la función de resolver, sobre la base de la proposición del Intendente, la distribución de los caudales a que se refiere la consulta. 
Como puede advertirse, y según lo ha precisado este Organismo de Control, entre otros, en sus dictámenes N°s. 33.348, de 2002 y 8.299, de 2012, los preceptos reseñados otorgan al individualizado órgano colegiado la potestad de establecer el destino que, dentro de los objetivos que señalan las leyes N°s. 19.175 y 19.275, se dará a los fondos que ellas regulan. Ello, sin perjuicio de las atribuciones que en virtud del artículo 2° del enunciado decreto N° 732, de 1994, corresponden a la Corporación de Fomento de la Producción como unidad ejecutora de tales haberes.
 Ahora, según lo previsto por los artículos 75 de la referida ley N° 19.175 y 19 bis, inciso cuarto, del citado decreto ley N° 1.263, de 1975, los estudios preinversionales y los programas o proyectos de inversión deberán contar, como documento interno de la Administración, con informe del organismo de planificación nacional o regional en su caso, fundamentado en una evaluación técnica económica que analice su rentabilidad. 
Así, tal como se indicó en el mencionado dictamen N° 8.299, de 2012, si bien la evaluación favorable del Ministerio de Desarrollo Social es condición necesaria para que una iniciativa de inversión pueda ser ejecutada, no es suficiente por si sola, ya que adicionalmente se requiere que el Intendente proponga al Consejo Regional el proyecto y que este órgano lo apruebe, debiendo además contar con la identificación presupuestaria respectiva.
De esta manera, la recomendación que dicha Secretaría de Estado realiza no es un factor que permita fijar el número de proyectos que no se desarrollaron en esa región, por cuanto la determinación de los mismos es una facultad que compete ejercer al gobierno regional en los términos expuestos.
Por último, sobre la forma en que se integra el patrimonio del Gobierno Regional de Magallanes y de la Antártica Chilena, cabe manifestar que este se compone por los bienes que consigna el artículo 69 de la citada ley N° 19.175. A su vez, la conformación de su presupuesto, de acuerdo al artículo 73 del mismo texto legal, incluye los programas de gastos de funcionamiento y de inversión regional, añadiéndose para esta región el especial dispuesto por la aludida ley N° 19.275, este es, el programa 03 “Fondo de Desarrollo de Magallanes y de la Antártica Chilena”.
Transcríbase a los Ministerios de Hacienda, de Energía y de Desarrollo Social, a la Tesorería General de la República, a la Dirección de Presupuestos, al Gobierno Regional de la Región XII, a la Corporación de Fomento de la Producción, a la Contraloría Regional de Magallanes y de la Antártica Chilena y a la División de Auditoría Administrativa de esta Entidad de Control.
Saluda atentamente a Ud.

Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República