Dictamen N° 76619

Texto del dictamen

N° 76.619       Fecha: 22-XI-2013 

Mediante el oficio de la suma, se ha remitido por esa Contraloría Regional, para su estudio, la resolución N° 22, de 2013, del Gobierno Regional del Libertador General Bernardo O'Higgins, que promulga el Plan Regulador Intercomunal Cachapoal Poniente.

Al respecto, cumple esta División de Infraestructura y Regulación con efectuar las siguientes observaciones, concernientes a dicho instrumento de planificación territorial:

1. No resulta procedente que en los artículos 1.1-1, inciso segundo, sobre materias no reguladas por el Plan; 1.1-2, en cuanto se refiere a las disposiciones legales aplicables en el área rural; 1.1-2 -en el Capítulo 1.1 MARCO LEGAL Y ADMINISTRATIVO-, que trata de la incorporación de las normas del Plan a los planes reguladores comunales; 2.1-4, relativo a las concesiones o explotaciones mineras regidas por el Código de Minería; 2.2-1, N° 3, que preceptúa sobre las instalaciones que se ubiquen en el área rural; 2.3-1, que señala que la Dirección de Obras Municipales deberá exigir el estudio a que alude, y dispone que los planes reguladores comunales podrán precisar o disminuir áreas de riesgo; 2.3-2, acerca de la modificación de cauces naturales y artificiales; 2.3-3, inciso primero, que define las zonas no edificables; 2.4-1, que reconoce como protegidos por el ordenamiento jurídico vigente a los Parques Nacionales, Reservas Nacionales y Monumentos Naturales e indica que las áreas o elementos que se declaren en lo sucesivo se entenderán automáticamente reconocidos; 3.2-2, letra a), que fija la densidad promedio; 3.5-2, inciso tercero, que previene que en las áreas urbanas normadas por un instrumento de planificación comunal se considerará la precisión que de estas zonas haga el mencionado instrumento; 3.5-4, inciso tercero, que exige un estudio fundado de riesgos y propuestas de mitigaciones a las obras o su modificación que se ubiquen en sectores de riesgo o cercano a ellos, e inciso final, en lo que atañe al cumplimiento de las disposiciones de la Ley de Bosques; 3.8-1, inciso primero, que determina la aplicación del decreto ley N° 3.516, de 1980, en el área rural, y 5.1-1, concerniente al carácter supletorio de las normas transitorias que se establecen, se regulen materias propias de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC) -aprobada por el decreto con fuerza de ley N° 458, de 1975, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo- o de su Ordenanza General (OGUC) -sancionada mediante el decreto N° 47, de 1992, de esa Cartera Ministerial-, u otros cuerpos normativos, y se remitan o reproduzcan sus disposiciones, apartándose, por lo demás, en algunos aspectos de aquéllas (aplica, entre otros, los dictámenes N's. 23.209, 23.212, y 25.886, todos de 2011 y 6.271, de 2013, de este Organismo Contralor).

2.	Acerca, por otra parte, de lo indicado en el artículo 1.1-1 -en el Capítulo 1.1 MARCO LEGAL Y ADMINISTRATIVO- éste carece de contenido normativo (aplica el dictamen N° 6.271, de 2013, de esta Contraloría General).

3.	Luego, no se advierte el sentido de la regulación que se efectúa en el instrumento de planificación territorial en examen respecto de las edificaciones e instalaciones destinadas a infraestructura de impacto intercomunal, habida consideración que no se define alguna zona en que se emplacen ni las que revisten tal categoría, no obstante que distintos preceptos del mismo se refieren a ellas, tales como los artículos 2.2-1 -que permite el uso de suelo infraestructura sanitaria para el tratamiento de aguas servidas-, 2.2-2 -que establece exigencias de estacionamientos para la infraestructura de impacto intercomunal que menciona-, 3.4-1 -que fija las condiciones de localización de la infraestructura sanitaria de captación, abastecimiento y tratamiento de agua disponible para el área urbana y de extensión urbana- y 3.4-2 -que disponen las normas urbanísticas para la infraestructura aeroportuaria-. Sin perjuicio de ello, se omite determinar las normas urbanísticas para la infraestructura energética y de transporte aludida en el indicado artículo 2.2-2.

Sin desmedro de lo anterior, es menester señalar que, en los precitados artículos 3.4-1 y 3.4-2, se permite como uso de suelo el espacio público y el área verde, y se prohíbe el residencial (vivienda y hospedaje) y equipamiento (salud, educación), lo que se aparta del ámbito de acción propio de este nivel de planificación territorial, acorde a lo prescrito en el inciso tercero, N° 2, letras d), e) y g), del artículo 2.1.7. de la OGUC (aplica los dictámenes N°s. 70.559, de 2012, y 66.458, de 2013, de este Órgano de Fiscalización).

4.	Por otro lado, es del caso apuntar que para la zona típica "Poblado de Zúñiga" que se reconoce en el artículo 2.4-2, no se establecen las normas urbanísticas aplicables a las ampliaciones, reparaciones, alteraciones u obras menores que se realicen en las edificaciones existentes, así como a las nuevas edificaciones que se ejecuten, conforme lo prevé el artículo 2.1.18. de la OGUC (aplica criterio contenido en el dictamen N° 61.681, de 2013, de este origen).

5.	En el artículo 3.1-2, no se especifica que el territorio sobre el cual se aplicarán las normas del Plan sólo alcanza a una parte de las comunas de Pichidegua y Las Cabras, siendo del caso añadir que el documento en estudio no precisa el límite del territorio al cual éste se aplica, según lo preceptuado en el N° 1 del inciso tercero del artículo 2.1.7., de la OGUC (aplica criterio contenido en el dictamen N° 6.271, de 2013, de esta Contraloría General).

6.	No resulta pertinente que el artículo 3.2-1 -Área Urbana AU- disponga que las normas urbanísticas aplicables serán las previstas en los planes reguladores comunales que indica -consignados en el cuadro denominado "Zonas Urbanas Consolidadas"-. Sin desmedro de ello, la información a que se refiere este precepto es propia de la Memoria Explicativa y no de la Ordenanza (aplica los dictámenes N°s. 6.271 y 66.458, ambos de 2013, de este Organismo Fiscalizador).

7.	Luego, en el artículo 3.2-2 -"Densidades promedio y Máximas"- se omite incluir el cuadro correspondiente a las densidades brutas máximas que, por lo demás, aparece en la página 100 de la Memoria Explicativa.

8.	Por su parte, al agregar una reseña descriptiva -en el inciso primero de los artículos 3.3-4 y 3.3-5- para las zonas de extensión urbana que se regulan, se efectúa una declaración sin contenido normativo. Lo mismo es dable consignar respecto del artículo 3.4-1, inciso primero -acerca de la infraestructura sanitaria-; del inciso primero de los artículos 3.5-1, 3.5-3, 3.5-4 y 3.5-5 -sobre las áreas de riesgo que se reglamentan-; del inciso primero de los artículos 3.8-2, 3.8-3, y 3.8-4 -dentro del acápite atingente al área rural-, y, por último, al referirse a las áreas rurales "de vocación agrícola prioritaria" en el artículo 3.8-1 (aplica los dictámenes N°s. 21.206, de 2010, 20.830 y 70.559, ambos 2012, 6.271 y 66.458, de 2013, de esta Sede de Control).

9.	A continuación, en el citado artículo 3.4-1, letra c) "Condiciones de edificación y subdivisión del suelo", difiere del texto del apartado que las establece, ya que éste no incluye normas que regulen los procesos de subdivisión, sino de superficie predial mínima. Igual observación procede respecto de esa norma dispuesta en la letra c) del artículo 3.4-2 (aplica el dictamen N° 66.458, de 2013, de esta Contraloría General).

10.	En lo que atañe a las normas urbanísticas que se señalan para las áreas de riesgo de origen natural, en el inciso segundo del mencionado artículo 3.5-1 de la Ordenanza, debe anotarse, en cuanto a aquéllas situadas en áreas de extensión urbana, que acorde con lo previsto en los artículos 2.1.3. y 2.1.7. de la OGUC, deben ser establecidas en disposiciones transitorias, lo que no acontece en la situación que se analiza. Lo propio cabe observar en relación con el inciso segundo del artículo 3.5-3 de la Ordenanza (aplica los dictámenes Nos. 70.559, de 2012, y 66.458, de 2013, de este Órgano de Fiscalización).

Con todo, resulta pertinente señalar, además, que en el caso de la norma urbanística "superficie predial mínima" dispuesta en la letra c) del anotado artículo 3.5-1, debe agregarse el vocablo "subdivisión".

A su turno, y sin perjuicio de lo anterior, corresponde objetar que lo dispuesto en el inciso segundo de los artículos 3.5-2 y 3.5-4 se aparta de lo preceptuado en el artículo 2.1.17. de la OGUC, en cuanto se restringe todo asentamiento o edificaciones y construcciones que impliquen la presencia prolongada de personas o que interfieran el libre recorrido de las aguas.

11.	Luego, en el artículo 3.6-2 -"Área de protección de recursos de valor Patrimonial y valor Cultural"-, en relación con la localidad de Zúñiga, se omite reconocer los Monumentos Históricos que se detallan en el decreto que establece dicha zona típica, así como aquellos monumentos correspondientes a las Azudas de Larmahue, situados en la comuna de Pichidegua, mencionados en la página 114 de la Memoria Explicativa, declaradas mediante el decreto N° 830, de 1998, del Ministerio de Educación.

12.	A su vez, en el artículo 3.7-1 -"Área verde Intercomunal (AV)"- debe precisarse si lo que se regula es el uso de suelo área verde o bien, se trata de terrenos que se destinan a parques intercomunales para los efectos del artículo 59 de la LGUC, atendido que en el cuadro se denominan como parques (aplica el criterio del dictamen N° 52.696, de 2013, de esta Entidad de Fiscalización).

13.	A continuación, en los artículos 3.8-2, 3.8-3 y 3.8-4, al fijar los usos del suelo para la aplicación del artículo 55 de la LGUC, carece de sustento normativo que en el respectivo cuadro de usos permitidos, se restrinja la construcción de la vivienda del propietario y los trabajadores ya sea a 2 "por predio DL 3516", a "2 viviendas por há", o bien, a "30 viviendas por há". Además, no es propio incluir dentro del uso de suelo equipamiento, al área verde.

Sin perjuicio de ello, en el cuadro del aludido artículo 3.8-4, en la fila del uso de suelo Residencial, se agrega la expresión "Superficie Predial mínima 300 m2", lo cual constituye una materia ajena a ese tipo de instrumento de planificación territorial según lo previsto en el N° 3 del inciso tercero del artículo 2.1.7. de la OGUC.

14.	Por otra parte, bajo el "TITULO 4 CLASIFICACIÓN DE LA RED VIAL PÚBLICA" no resulta pertinente consignar "Decláranse de utilidad pública los espacios necesarios para la proyección, apertura, y/o ensanche de las vías", toda vez que esa declaración constituye una materia propia de ley, debiendo remitirse dicho Plan a clasificar la red vial pública (aplica el criterio contenido en los dictámenes N°s. 33.246, 47.951, 47.952 y 48.301, de 2009, de este origen).

Seguidamente, en los cuadros de vialidad, es menester apuntar que incorporar el vocablo "Ciclovía" en la columna de observaciones para la vía expresa "Ruta H-66" se aparta de lo dispuesto en las letras d) y m) del artículo 2.3.2. de la OGUC, en que no se contempla.

Luego, en relación con la vía "Costanera", cabe anotar que se perfila con un ancho inferior al mínimo exigido por el artículo 2.3.2. de la OGUC, y para el segundo tramo de la vía "Diego Portales" en que se propone ensanche no se señala el hito -eje, líneas de calzada, soleras, aceras, entre otros- a partir del cual éste debe ejecutarse (aplica los dictámenes N°s. 44.803, de 2011, y 66.458, de 2013, de esta Contraloría General).

15.	En el artículo 5.1-2 -de carácter transitorio- relativo a las normas urbanísticas supletorias para las zonas de extensión urbana que enumera, es dable objetar que en el numeral 2) de las letras a) y b) y en el numeral 3) de la letra c), no corresponde utilizar el vocablo "urbanización" al aludir a las condiciones generales de los usos que indica.

Sin desmedro de lo anterior, cabe precisar además que, en el antedicho numeral 2) de las letras a) y b) de ese precepto, no se advierte fundamento jurídico válido para fijar la norma de antejardín según la categoría de la vía que enfrenta el predio (aplica los dictámenes N°s. 45.794, 61.681 y 66.458 de 2013, de esta Sede de Fiscalización).

En otro orden de ideas, en las letras c) y e) del mismo artículo 5.1-2 -referidas a las zonas de Extensión Urbana ZEU-3 y de Extensión Urbana Industrial ZEI-2- no se aprecia el sentido de fijar condiciones generales, en un caso, para la instalación de actividades productivas y, en el otro, para las edificaciones de infraestructura, si tales usos de suelo se regulan como prohibidos para esas zonas, respectivamente.

Además, en las letras a), b) y c) del precepto en análisis, se incluyen normas de "superficie predial", en circunstancias que debieran referirse a "superficie de subdivisión predial mínima", sin perjuicio de precisar que dicha norma resulta aplicable sólo a los procesos de división del suelo, debiendo fijarse en relación con la zona o subzona de que se trate, y no en función del uso, como acontece en la especie (aplica los dictámenes N°s. 20.830 y 49.789, de 2012, y 36.816, de 2013, de este Organismo Contralor).

En lo que concierne a las letras d) y e) del artículo transitorio en comento, que permiten la industria molesta y prohíben la industria peligrosa, y la contaminante o insalubre -comprendiendo dentro de este uso a aquellas instalaciones de impacto similar, tales como grandes depósitos, talleres o bodegas industriales- regula una materia propia de plan regulador intercomunal que debe incorporarse a las disposiciones permanentes de la Ordenanza en análisis, teniendo presente que están consideradas esas actividades productivas como de nivel intercomunal conforme al artículo 2.1-1 de la Ordenanza Lo propio cabe apuntar sobre la reglamentación de las condiciones generales de instalación de dichas actividades productivas contenida en tales apartados.

Por último, en cuanto a la letra e) -Zona de Extensión Urbana Industrial ZEI-2-, es dable objetar la fijación de dos indicadores diferentes para una misma norma, como lo es el "Índice de constructibilidad" y la "constructibilidad", debiendo, por lo demás, anotarse que la norma urbanística que corresponde fijar es coeficiente de constructibilidad, observación que también es necesario efectuar al numeral 3), letra d) del precepto transitorio en análisis.

16. Por otra parte, en cuanto a los Planos PRICH-1, PRICH-2 y PRICH-3, es menester expresar los siguientes reparos:

a) La graficación de las disposiciones del Plan se presenta incompleta, toda vez que se omite incluir una parte próxima al sector "El Toco" de la comuna de Pichidegua, contenida en el Plano PRICH-2.

b)	La delimitación del área urbana de la localidad de Las Pataguas en el Plano PRICH-2 difiere de lo establecido en los planos del Plan Regulador Comunal Localidad de Pataguas Cerro, sancionado mediante el decreto alcaldicio N° 1.460, de 2006, de la Municipalidad de Pichidegua.

c)	Corresponde reiterar que en los Planos, al igual que en la Ordenanza, no se define una zona de infraestructura de nivel intercomunal sino que únicamente se reconocen instalaciones de infraestructura existentes a las cuales se les asignan normas urbanísticas en el artículo 3.4-2 de la Ordenanza.

d)	En la simbología de los Planos no se advierte el sustento normativo de incluir dentro de los "CAMINOS EXISTENTES" a la "Ruta H-66 Proyecto MOP".

e)	La vía "Ruta H-66" en el respectivo cuadro de vialidad se clasifica como expresa, en circunstancias que se traza como troncal.

f)	La grilla georreferenciada que se grafica en los planos PRICH-1, PRICH-2 y PRICH-3, no es coincidente entre ellos. Además, no resulta pertinente incluir los mismos sectores regulados en planos distintos.

17. En otro orden, en lo concerniente a la Memoria Explicativa, cabe efectuar las siguientes observaciones:

a)	En el Estudio de Riesgos se incluye una mención a las zonas no edificables, las que no pertenecen a esa categoría de áreas. Asimismo, se hace referencia a un helipuerto privado sin consignar el respectivo decreto supremo que establece la correspondiente restricción acorde a lo previsto en el artículo 14 del Código Aeronáutico, y, por último, no se encuentra suscrito por el profesional especialista que lo hubiere elaborado.

b)	En su acápite 5.1 se describe un territorio que difiere del que aparece mencionado en el artículo 1.1-1 -en el Capítulo 1.1 ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL PLAN- de la Ordenanza.

Sin desmedro de lo anterior, esta División ha estimado del caso considerar en lo atinente a la consulta a las comunas vecinas a que se refiere el artículo 2.1.9., N° 1, de la OGUC, que de los documentos adjuntos aparece que la misma se llevó a cabo con posterioridad a la aprobación del Plan Regulador Intercomunal por parte del respectivo Consejo Regional según consta en el acuerdo N° 3.710, de 2012, situación que, en lo sucesivo, deberá evitarse, adoptándose las medidas destinadas a que dicho trámite sea efectuado en la oportunidad que corresponde (aplica el criterio contenido en el dictamen N° 16.026, de 2009, de esta Sede de Fiscalización).

Finalmente, en lo meramente formal, cabe señalar, acerca del considerando de la resolución en examen, que no se adjunta copia de los oficios N°s. 711 y 951, ambos de 2013, de la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo de la Región del Maule, que se mencionan en su párrafo tercero, ni los antecedentes que dan cuenta, en el párrafo noveno, de la exposición del Plan durante 10 días para los efectos de la Evaluación Ambiental Estratégica; que, en la Memoria Explicativa, la página 8 de una de las copias adjuntadas difiere del documento original de ésta; que, en la Ordenanza del Plan, el "CAPITULO 1.1" se repite dos veces, pero con contenido diferente, lo mismo en el caso de los artículos 1.1-1 y 1.1-2; que no se advierte en el "CAPITULO 2.2" el sustento normativo de la expresión "ALTO IMPACTO INTERCOMUNAL"; que en la letra f), del artículo 2.3-3 sobre resguardo de infraestructura energética la normativa que la establece es el decreto N° 160, de 2008, del ex Ministerio Economía, Fomento y Reconstrucción y no la que se apunta; que falta concordar el artículo 2.4-1 "Áreas de protección recursos de valor natural" con el artículo 3.6-1 sobre igual materia; que se aprecia en el texto del artículo 2.4-1 una letra a), cuya letra b) aparece en el texto del artículo 2.4-2, precepto, este último, que, además, omite precisar al igual que el artículo 3.3-3, el Ministerio del que emana el decreto que ahí se cita, y lo mismo acontece en el artículo 3.6-2 que también lo cita; que en el artículo 3.2-2, no se advierte que a la letra a) que allí se indica, le siga una letra b); que no procede agregar, en la letra b) de los artículos 3.4-1 y 3.4-2 y letra d) del artículo 3.5-1, el vocablo "máximo" al concepto coeficiente de ocupación del suelo; que en el artículo 3.7-1 el vocablo "de" entre "áreas" y "verde" resulta ininteligible; que el título del decreto ley N° 3.516, de 1980, mencionado en el artículo 3.8-1, es "establece normas sobre división de predios rústicos" y no el que se consigna; que en el cuadro N° 6 del artículo 3.8-3 la clase de equipamiento correcta es "culto y cultura" y no la anotada; que bajo el epígrafe "TITULO 4 CLASIFICACIÓN DE LA RED VIAL PÚBLICA" aparece un texto a continuación sin que se le asigne un artículo determinado; que los conceptos de coeficiente de ocupación del suelo y de constructibilidad deben nombrarse sin el vocablo "máximo" en las letras a), b) y c) del artículo 5.1-2; que a la norma de "distanciamiento" no corresponde añadir los vocablos "de deslindes" en las letras a), b) y e) del aludido artículo 5.1.2. y que en su letra c) se aprecia que los numerales no son correlativos, y, por último, que no es dable aludir en el resuelvo segundo de la resolución en comento al artículo 2.1.11. de la OGUC.

En mérito de lo expuesto, y haciendo presente que la Administración, al corregir el documento de que se trata, debe revisar la totalidad de sus disposiciones, a fin de armonizar su contenido con las observaciones formuladas precedentemente y con los criterios fijados por esta Entidad de Control en su jurisprudencia, procede que esa Sede Regional represente la resolución N° 22, de 2013, del Gobierno Regional del Libertador General Bernardo O'Higgins, sobre la base de lo expresado en el cuerpo de este oficio.


Por orden del Contralor General de la República
Osvaldo Vargas Zincke
Jefe División de Infraestructura y Regulación