Dictamen N° 25694

Texto del dictamen

N° 25.694 Fecha: 30-V-2005

Se ha dirigido a esta Contraloría General la diputada Adriana Muñoz D'Albora  solicitando se determine si a una persona que prestó servicios en calidad de contratado a honorarios para la Municipalidad de Salamanca, le asiste el derecho a una indemnización por años de servicio al término del plazo acordado en el respectivo contrato.

Requerido su informe, el mencionado municipio señala que la persona de que se trata, fue contratada a honorarios en esa corporación desde el 1 de enero de 2002 al 31 de diciembre del mismo año, no pactándose ningún tipo de indemnización en el caso del término de su vigencia.

Sobre el particular, cabe hacer presente que esta Contraloría General, mediante los Dictámenes N°s. 29.501, de 2003; 52.135, de 2002; 28.235, de 2001 y 12.304, de 1996, entre otros, ha precisado que si bien las personas contratadas a honorarios no se rigen por Leyes N°s. 18.834 o 18.883, Estatuto Administrativo y Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, respectivamente, sino por las estipulaciones de sus respectivos acuerdos de voluntades, es posible concederles análogos derechos o beneficios que los establecidos para los servidores a quienes sí se aplican esos textos legales, como feriados, licencias, permisos, horas extraordinarias, cursos de capacitación y otros.

La misma jurisprudencia ha manifestado que para lo anterior es menester que se trate de beneficios económicos o estatutarios semejantes a los que se reconocen a los funcionarios públicos en los mencionados cuerpos legales, siempre que respecto de los contratados a honorarios se cumplan las mismas condiciones y requisitos que los que se exigen para que los funcionarios públicos impetren tales franquicias, todo ello, por cierto, en la medida que tales beneficios se hayan expresamente acordado en el respectivo contrato, añadiendo, el citado Dictamen N° 12.304 que, en todo caso, estos beneficios no pueden ir más allá de los que la ley estipula para quienes tienen la calidad de funcionarios públicos.

En este orden de ideas, y en armonía con lo expresado en el Dictamen N° 18.314 bis, de 2005, de este Organismo Fiscalizador, es menester señalar que si bien, tal como ya se anotó, los contratos a honorarios se rigen, en principio, por las reglas contempladas en sus respectivas cláusulas, la determinación de su contenido debe necesariamente ajustarse al carácter público que posee la parte que requiere de los servicios que se prestarán, lo que obliga a la autoridad administrativa a considerar y respetar los principios que rigen su accionar, entre los cuales, y para éstos efectos, tienen especial importancia los de probidad, eficiencia y el respeto a la igualdad ante la ley.

Admitir una aplicación rigurosa del principio de libertad contractual en la celebración de los pactos a honorarios que ahora interesan, importa debilitar notablemente otros principios, vigentes en el ámbito de la Administración del Estado y que, por el interés público que persiguen, deben tener preponderancia respecto de aquellos que gobiernan la contratación privada.

En este contexto, permitir que en virtud de la libertad contractual que se reconoce respecto de los contratos  a  honorarios, pueda  pactarse toda clase de franquicias -como la indemnización por la cual se consulta-, afecta, potencialmente, el principio de probidad administrativa toda vez que, atendido que no existirían límites precisos para esos acuerdos, pueden fácilmente afectarse los intereses públicos existentes en la contratación de las labores de que se trata, en beneficio de los intereses particulares del prestador de los servicios, y en desmedro de los intereses estatales.

De igual manera, y en ausencia de parámetros objetivos que permitan restringir los beneficios que se acuerden, lo anterior podría implicar también un severo daño a la eficiencia con que la Administración del Estado debe gestionar sus recursos financieros, según se ordena en los artículos 3° y 5° de la mencionada Ley N° 18.575, toda vez que por esta vía pueden otorgarse derechos excesivos que menoscaben su patrimonio de una manera que no guarde relación con las contraprestaciones pactadas.

Todavía más, y tal como lo señaló el citado Oficio N° 18.314 bis, de 2005, la aplicación irrestricta de la libertad contractual en los pactos a honorarios que celebren los órganos administrativos, importaría vulnerar el principio de igualdad ante la ley, conforme al cual, en lo que interesa, y según lo dispone el artículo 19, N° 2, de la Constitución Política, la autoridad administrativa se encuentra impedida de efectuar diferencias arbitrarias.

En efecto, de conformidad con lo prescrito en los artículos 3° y 11 de Ley N° 18.834 y 2°, 4° y 5° de Ley N° 18.883, y tal como lo ha entendido esta Entidad de Control en sus Dictámenes N°s. 6.130, de 1972 y 7.023, de 2005, entre otros, aparece claro que el legislador ha confiado la ejecución de las tareas necesarias para cumplir las funciones públicas que la ley asigna a cada institución, en primer lugar, a la dotación permanente de la misma, constituida por los funcionarios de planta; luego, a aquella dotación transitoria, esto es, a los empleados a contrata y, finalmente, de manera excepcional y restringida, a quienes sirven labores en calidad de contratados a honorarios.

En este orden de ideas no resulta lógico entender que quienes excepcionalmente son llamados a prestar funciones para la Administración del Estado, sin integrarla, tengan derechos que el ordenamiento jurídico no otorga a quienes pertenecen a ella y que, por mandato legal, están naturalmente destinados a ejecutar las tareas propias de la institución respectiva.

En este contexto, reconocer a las autoridades administrativas la facultad de celebrar contratos a honorarios con la posibilidad de pactar beneficios que exceden en su naturaleza y cuantía a los que el ordenamiento concede a los funcionarios públicos o, más aún, franquicias que ni siquiera se contemplan para estos últimos, como la indemnización por años de servicio por la que se consulta, constituye una diferencia que discrimina arbitrariamente en perjuicio de los empleados de planta y a contrata, quienes no gozan de un derecho a ser indemnizados pecuniariamente por la circunstancia de cumplirse los plazos de nombramiento o contratación.

Por otra parte, y desde el punto de vista de la jerarquía normativa, el permitir que en los contratos a honorarios se contemplen beneficios que no se conceden a los empleados de planta o a contrata, o que sean superiores a los que sí se les reconocen a estos últimos, constituiría también una diferencia arbitraria pues, de conformidad con lo señalado en el artículo 62, N°s. 4 y 6, de la Constitución Política, en relación con el artículo 60, N° 14, de esa Carta Fundamental, el otorgamiento a los funcionarios públicos de beneficios económicos o de seguridad social, requiere de una disposición legal que así lo establezca, en cambio, para las personas contratados a honorarios bastaría el solo acuerdo de voluntades entre éstos y la autoridad administrativa correspondiente para concederles la indemnización de que se trata.

En consecuencia, en mérito de lo expresado, esta Contraloría General cumple con manifestar que la Municipalidad de Salamanca se ha ajustado a derecho al celebrar el contrato a honorarios de que se trata, sin una cláusula de indemnización por término de servicios, por ser ésta improcedente en tales acuerdos de voluntades, razón por la que a la persona por la cual se consulta no le asiste el derecho a impetrar ese beneficio.

Aplica Dictamen N° 18.314 bis, de 2005, de este Organismo Contralor.

Déjense sin efecto, en lo pertinente, los Dictámenes N°s. 25.105, de 2003; 10.667, de 2000 y 14.200, de 1999, y todo otro pronunciamiento contrario a lo expresado en el presente oficio.