Dictamen N° 63697

Texto del dictamen

N° 63.697                        Fecha: 07-X-2011

Se han dirigido a esta Contraloría General las empresas Transelec S.A., Transelec Norte S.A., y Chilectra S.A, reclamando de los cargos formulados en su contra por la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, con motivo de la interrupción del suministro de energía eléctrica en el Sistema Interconectado Central, ocurrida el día 14 de marzo de 2010.

Las dos primeras recurrentes señalan, en síntesis, que por medio de los oficios Nos 7.423 y 7.452, de 2010, dicha repartición pública les habría imputado cargos que carecen de la precisión y claridad exigidos por el ordenamiento jurídico vigente, afectando su derecho de defensa y vulnerando, además, los principios de legalidad y tipicidad que rigen el derecho administrativo sancionador, previstos en el artículo 19, N° 3, de la Constitución Política de la República.

Por su parte, Chilectra S.A. expresa, entre otras consideraciones, que mediante el oficio No 7.422, de 2010, el mismo servicio público le habría formulado cargos que, además de adolecer de los vicios antes reseñados, se sustentan en una errónea interpretación del artículo 138 de la Ley General de Servicios Eléctricos, ya que, a pesar de no haber tenido participación alguna en los hechos que se le atribuyen, aquéllos se le imputan por la sola circunstancia de integrar el Centro de Despacho Económico de Carga del Sistema Interconectado Central (CDEC-SIC). Asimismo, reclama que la Superintendenta de la época anunció por la prensa la aplicación de sanciones antes de la notificación de los cargos, lo que constituye una infracción a las garantías del debido proceso.

Requerida de informe, la aludida Superintendencia manifiesta, en lo esencial, que los oficios impugnados fueron expedidos en el ejercicio de sus atribuciones orgánicas y en el contexto de un proceso reglado que se encuentra en tramitación, regido por la ley N° 18.410, que crea dicha repartición, y por el decreto N° 119, de 1989, del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, que Aprueba el Reglamento de Sanciones en Materia de Electricidad y Combustibles.

Añade que para el control de legalidad del procedimiento en examen, el ordenamiento jurídico ha establecido un recurso judicial ante la Corte de Apelaciones correspondiente, de conformidad al inciso primero del artículo 19 de la citada ley N° 18.410, y que, por ende, la materia planteada en la especie constituye un asunto de naturaleza litigiosa, en los términos del inciso tercero del artículo 6° de la ley N° 10.336, por lo que estima que esta Entidad Fiscalizadora debe abstenerse de intervenir en todo aquello que concierne a dicho procedimiento.

Al respecto, considerando que el procedimiento de que se trata se encuentra actualmente en trámite, y que como lo ha manifestado este Ente de Control, vgr., a través de sus dictámenes Nos 65.318, de 2009, 69.551, de 2010, y 9.618, de 2011, el examen particular de los hechos que originan el procedimiento pertinente, y la calificación técnica de los mismos, compete a la aludida Superintendencia, sin perjuicio de las atribuciones que corresponden a este Organismo Contralor, resulta del caso consignar que éste se pronunciará, en ejercicio de sus facultades fiscalizadoras, sólo sobre la juridicidad de la formulación de los cargos reclamados.

Acotado lo anterior, es dable señalar que el primer cargo imputa a la tres empresas recurrentes, en su calidad de integrantes del CDEC-SIC, el “Incumplimiento de la obligación de coordinarse con el fin de preservar la seguridad del servicio, lo que constituye infracción al artículo 137°, en relación con los artículos 138° y 225° letra b), todos del D.F.L. N° 4, de 2006, del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción y a los artículos 2° y 3° letra a) del D.S. N° 291, de 2007, del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, en adelante e indistintamente, el Reglamento de los CDEC”. 

Según el mismo cargo “Esta infracción se manifiesta, complementa y desarrolla en el incumplimiento al artículo 42° del D.S. N° 291/2007, ya individualizado, por no haber coordinado, el CDEC-SIC, la operación ante circunstancias de operación imprevistas, tales como fallas de líneas de transporte u otros acontecimientos semejantes; en el incumplimiento de los artículos 36° letra d) y h) del D.S. N° 291/2007, por no coordinar, el mismo CDEC, las medidas que fueren necesarias por parte de los integrantes del sistema eléctrico sujetos a coordinación, para preservar la seguridad de servicio global del sistema eléctrico; en el incumplimiento del artículo 25° letra b) del D.S. N° 291/2007, por no velar, el CDEC-SIC, por la operación segura y eficiente del sistema eléctrico, estableciendo criterios generales; así como también en el incumplimiento del artículo 2-3 letra f), de la R.M. Exta. N° 9, de 2005, del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, por no haber establecido, el CDEC-SIC, restricciones en la operación de los coordinados dado que existían necesidades de seguridad y calidad de servicio que así lo requerían”.

Por su parte, cabe anotar que en un segundo cargo se le reprocha también a Transelec S.A., como propietaria u operadora de instalaciones sujetas a la coordinación del CDEC-SIC, el “Incumplimiento de la obligación de mantener en buen estado las instalaciones eléctricas en servicio, lo que constituye infracción del artículo 139° del D.F.L. 4, de 2006, del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, en relación con el artículo 205° del D.S. 327/97, del Ministerio de Minería, lo que se manifiesta y complementa en el incumplimiento de lo señalado en el artículo 14 letras b) y c) del D.S. 291, de 2007, y en el artículo 2-7 letras b) y c) de la R.M. Exta. N° 9, de 2005, ambos del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, por no mantener adecuadas condiciones de seguridad en sus instalaciones, y sin afectar la seguridad y calidad de servicio”.

Finalmente, debe consignarse que a Chilectra S.A. se le imputa, además, como propietaria u operadora de instalaciones sujetas a la coordinación del CDEC-SIC, el “Incumplimiento de la obligación de coordinarse con el fin de preservar la seguridad del servicio, lo que constituye infracción al artículo 137° del D.F.L. N° 4, de 2006, en relación con los artículos 2° y 3° letra a) del D.S. N° 291, de 2007, lo que se manifiesta y complementa en el incumplimiento de los artículos 6-74 y 6-76 de la R.M. Exta. N° 9, de 2005, todos del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, por no programar adecuadamente su recuperación de consumo, entorpeciendo el PRS por agotamiento de la reserva en giro”.

Expuestos los cargos, es útil recordar que las empresas recurrentes reclaman por la supuesta falta de claridad y precisión de los mismos, circunstancia que afectaría su derecho de defensa.

Sobre el particular, cumple con señalar que, conforme a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 17 de la ley  N° 18.410, y en el artículo 14, letra b), del decreto N° 119, de 1989, antes individualizado, los cargos que se formulen por la Autoridad deben ser concretos y precisos, debiendo, necesariamente, detallar los hechos constitutivos de las infracciones que se les atribuyen a los inculpados y la forma como ellos han afectado los deberes que establecen las normas legales, reglamentarias, técnicas o administrativas que se han vulnerado, no siendo posible la imputación de conductas genéricas o imprecisas que impidan o dificulten una defensa adecuada. 

Ahora bien, en la especie, habiéndose examinado los cargos formulados cuya legalidad se discute, se advierte que éstos cumplen con el requisito de precisión y claridad que exige el ordenamiento jurídico vigente.

En efecto, como puede apreciarse, los cargos transcritos contienen los hechos constitutivos de las infracciones que se les imputan a las empresas y el modo en que aquéllos han afectado los deberes establecidos en las disposiciones que en los mismos cargos se señalan, de manera que su descripción resulta suficiente para una adecuada defensa, por lo que, en esta parte, debe desestimarse el reclamo planteado por las recurrentes.

A continuación, y en relación a la legalidad y tipicidad de los cargos imputados, corresponde manifestar, en primer término, que la jurisprudencia contenida en los dictámenes Nos 14.571, de 2005, 28.226, de 2007, 34.407, de 2008, y 37.325, de 2010, de esta Entidad Fiscalizadora, ha expresado que tanto la potestad sancionadora penal como administrativa, constituyen una manifestación del ius puniendi general del Estado, razón por la cual se ha entendido que es posible aplicar -con matices- los principios del derecho penal al derecho administrativo sancionador, ámbito de los cargos que en materia eléctrica ahora interesan. 

Así por lo demás lo ha planteado tanto la jurisprudencia del Tribunal Constitucional -roles Nos 244, 479 y 480-, como la doctrina administrativa y penal, nacional y extranjera, a que se hace referencia en el dictamen N° 14.571, de 2005, de esta Contraloría General, y en los citados fallos.

En efecto, dicha Magistratura Constitucional ha consignado que, entre los principios fundamentales del orden penal aplicables al derecho administrativo sancionador, “es necesario destacar los principios de legalidad y de tipicidad, los cuales no se identifican, sino que el segundo tiene un contenido propio como modo de realización del primero. La legalidad se cumple con la previsión de los delitos e infracciones y de las sanciones en la ley, pero la tipicidad requiere de algo más, que es la precisa definición de la conducta que la ley considera reprochable, garantizándose así el principio constitucional de seguridad jurídica y haciendo realidad, junto a la exigencia de una ley previa, la de una ley cierta” (Rol Nº 244, considerando 10°).  

En ese contexto, es posible advertir que las disposiciones de la Ley General de Servicios Eléctricos y su reglamentación pertinente, mencionadas en los cargos que anteceden, han regulado expresamente las actividades de generación, transporte y distribución eléctrica, imponiendo, por una parte, que dichas actividades deberán desarrollarse de manera “coordinada” y, por otra, que es obligación de las empresas “mantener en buen estado las instalaciones”.

En este orden de ideas, menester es señalar que el Tribunal Constitucional ha manifestado que si la habilitación para sancionar, que consagra el artículo 15 de la ley N° 18.410, limita la actividad económica lícita de las personas y empresas que desarrollan las actividades de generación, transmisión o distribución eléctrica, “forzoso es concluir que tales limitaciones deben estar contenidas, al menos en su descripción esencial, en preceptos legales, en virtud de lo establecido en el artículo 19 N° 21 de la Carta Fundamental” (Rol No 479, considerando 13°).

Asimismo, ha sentenciado que “el principio de reserva legal obliga a que tanto la descripción de la conducta cuya infracción se vincula a una sanción, al menos en su ‘núcleo esencial’, como la sanción misma, se encuentren establecidas en normas de jerarquía legal y no de rango inferior”, pero que, sin embargo, el “principio de legalidad no excluye la colaboración de la potestad reglamentaria de ejecución, salvo en aquellos casos en que la propia Constitución ha reservado a la ley y sólo a ella disponer en todos sus detalles en una determinada materia” (Roles Nos 479, considerando 20°, y 480, considerando 18°).

En ese sentido, cabe añadir que dicha Magistratura, pronunciándose respecto del primitivo artículo 81 de la Ley General de Servicios Eléctricos -actual artículo 137-, expresó que tal disposición ha descrito la conducta debida a través del verbo rector “coordinarse”; ha establecido una finalidad, en este caso, la de preservar la seguridad del servicio en el sistema eléctrico, conforme a lo prescrito en ese mismo precepto; y ha graduado las sanciones ante su infracción según sus modos de comisión o sus efectos, de acuerdo a lo señalado en los artículos 15, 16 y 16 A de la ley Nº 18.410 (Rol N° 480, considerando 23°).

Por ende, en armonía con el criterio planteado por el Tribunal Constitucional, se puede concluir, en la especie, que el primer cargo ha imputado a las tres empresas requirentes la infracción del deber de “coordinación” contenido en el ordenamiento jurídico aplicable, cuyo desarrollo ha sido entregado a la reglamentación pertinente, en aspectos no esenciales, formando un todo armónico y sistemático con la norma legal que lo sustenta, deber que, por lo demás, impone la obligación de sujetarse a las instrucciones de los organismos técnicos del respectivo CDEC, para preservar la seguridad del servicio en el sistema eléctrico.

Asimismo, a Transelec S.A. se le ha atribuido también la infracción de un deber comprendido en un precepto legal que ha sido desarrollado en los reglamentos que la rigen, referido, en este caso, a la obligación de “mantener en buen estado las instalaciones”, con la finalidad de evitar peligro para las personas o cosas.

A igual conclusión es posible llegar luego del análisis del segundo cargo formulado a Chilectra S.A., como propietaria u operadora de instalaciones sujetas a la coordinación del CDEC-SIC, por no coordinarse con el fin de preservar la seguridad del servicio.

Siendo ello así, también deben desestimarse, en esta parte, las presentaciones en comento. 

Ahora bien, respecto a lo argumentado por Chilectra S.A. en cuanto a que los cargos formulados en su contra estarían sustentados en una errónea interpretación del artículo 138 de la Ley General de Servicios Eléctricos, según el cual “cada integrante del CDEC, separadamente, será responsable por el cumplimiento de las obligaciones que emanen de la ley o el reglamento”, cumple con reiterar el criterio contenido en el dictamen N° 1.771, de 2005, de esta Contraloría General, donde se consigna que las sanciones que deban aplicarse por infracciones a dichas disposiciones, afectan individualmente y son de responsabilidad de cada uno de sus integrantes; todo ello de conformidad a la preceptiva que indica, actualmente contenida en el citado artículo 138 y en el artículo 83 del Reglamento de los CDEC.

En otro orden de consideraciones, en lo que atañe al supuesto anuncio que la Superintendenta de la época habría efectuado a través de la prensa, previo a la formulación de los cargos de que se trata, vulnerando las garantías del debido proceso, corresponde manifestar que, atendido que no se acompañan antecedentes que sustenten dicha afirmación, este Organismo de Control no se pronunciará sobre la materia.

Finalmente, acerca de lo informado por la Superintendencia del ramo, en orden a que la situación planteada en la especie constituye un asunto de naturaleza litigiosa, que impediría a esta Contraloría General emitir el pronunciamiento que se recaba, cumple con señalar que mediante el dictamen N° 39.348, de 2007, esta Entidad Fiscalizadora ha expresado que la sola existencia de una acción jurisdiccional, contemplada como alternativa de impugnación de ciertos actos administrativos en el marco de un procedimiento que se sigue ante la Administración, no confiere carácter litigioso a los asuntos en que dicha acción puede incidir, de modo que no resulta del caso acoger el aludido planteamiento.

Ramiro Mendoza Zúñiga	
Contralor General de la República