Dictamen N° 16251

Texto del dictamen

N° 16.251 Fecha: 5-IV-2005

Funcionarios de la Dirección General de Aeronáutica Civil, con desempeño en el Centro Regional de Mantenimiento de la ciudad de Punta Arenas, se han dirigido a esta Contraloría General solicitando un pronunciamiento que determine si los diplomas de Técnico Universitario en Electricidad Industrial, otorgado por la Universidad Técnica Federico Santa María y de Técnico Universitario en Mantención de Equipos Industriales, otorgado por la Universidad de Santiago de Chile, que poseen, los habilitan para seguir percibiendo la asignación de especialidad al grado efectivo, contemplada en el DFL. N° 1, de 1997, del Ministerio de Defensa Nacional, Subsecretaría de Guerra, Estatuto del Personal de las Fuerzas Armadas.

Requerido su informe, la Dirección General de Aeronáutica Civil se sirvió evacuarlo mediante Oficio N° 12/1/1B/4370/6410, de 2004.

Sobre el particular, cabe manifestar, en primer término, que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 43 de Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, los organismos señalados en el inciso primero del artículo 21 del cuerpo legal antes citado, entre los cuales se encuentra, por cierto, la Dirección General de Aeronáutica Civil, se rigen de un modo general y amplio por las normas contenidas en Ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo.

En este contexto, cabe consignar, que en materia de remuneraciones, con la entrada en vigencia de la citada Ley N° 18.834, no se ha alterado lo prescrito en esta materia por el artículo 21 de Ley N° 16.752, modificado por el artículo 3° de Ley N° 17.351; ello, pues el nuevo Estatuto Administrativo no contempla un sistema de fijación de rentas, por lo que, en este aspecto, los funcionarios de la Dirección General de Aeronáutica Civil se rigen por las disposiciones aplicables al personal de las Fuerzas Armadas.

De este modo, entonces, a los funcionarios de la Dirección General de Aeronáutica Civil le asiste el derecho a percibir los beneficios económicos establecidos en el referido DFL. N° 1, de 1997, en la medida, por cierto, que se den los supuestos que permiten obtener tales emolumentos.

Precisado lo anterior, es dable anotar, ahora, que el artículo 185, letra b), del citado DFL. N° 1, de 1997, dispone que el personal afecto al sistema de remuneraciones de las Fuerzas Armadas tendrá derecho a percibir una asignación mensual de especialidad al grado efectivo, de acuerdo a su encasillamiento tratándose de empleados civiles o de nombramiento en el caso del personal a contrata, de acuerdo con el DL. N° 3.551, de 1980, la cual será reajustable en conformidad con las normas que rijan para el sector público. Agrega la norma, que de similar asignación gozarán los empleados civiles profesionales universitarios y personal a contrata profesionales universitarios.

Del claro tenor de la norma recién citada, se puede colegir que el referido beneficio económico no constituye una remuneración que favorezca a todos los funcionarios, sino que, por el contrario, sólo se otorga a quienes cumplan -en el caso de empleados civiles o a contrata- con el requisito de encontrarse en posesión de un título profesional.

Así, entonces, resulta indispensable aclarar que los recurrentes dejaron de tener derecho a percibir el beneficio reclamado desde que fueron emitidos los Dictámenes N°s. 14.435 y 23.241, ambos de 1999, mediante los cuales este Organismo de Control precisó el carácter de técnico de nivel superior de los títulos de Técnico Universitario en Mantención de Equipos Industriales, conferido por la Universidad de Santiago de Chile y de Técnico Universitario en Electricidad Industrial, conferido por la Universidad Técnica Federico Santa María, respectivamente.

En este punto del análisis, es necesario señalar, que el artículo 31 de Ley N° 18.962, Orgánica Constitucional de Enseñanza, define al título profesional como aquel que se otorga a un egresado de un Instituto Profesional o de una Universidad que ha aprobado un programa de estudios cuyo nivel y contenido le confieren una formación general y científica necesaria para un adecuado desempeño profesional.

La misma disposición legal expresa que título de técnico de nivel superior es el que se otorga a un egresado de un Centro de Formación Técnica o de un Instituto Profesional que ha aprobado un programa de estudios, de una duración mínima de 1.600 clases, que le confieren la capacidad y conocimientos necesarios para desempeñarse en una especialidad de apoyo al nivel profesional.

Asimismo, debe anotarse que las Universidades no sólo están autorizadas para conferir diplomas de carácter profesional, sino que también pueden otorgar títulos de técnico de nivel superior, como ha sido precisado mediante el Dictamen N° 18.663, de 1996, entre otros, de esta Entidad Fiscalizadora, criterio que, por lo demás, es armónico con el que, sobre la materia, sustenta el Ministerio de Educación.

En armonía con lo anteriormente expuesto, es dable destacar que lo que caracteriza a un título profesional, no es sólo su duración, medida en número de semestres y en horas de clases, sino que éste es definido principalmente, atendiendo al contenido y carga académica del plan de estudios, esto es, que otorgue el conocimiento teórico propio de una ciencia que permita al estudiante, en relación con esa ciencia, el desarrollo de una determinada actividad, vale decir, se trata de una formación académica que tiende a lo general orientada a permitir el desarrollo de una profesión, y no sólo de otorgar conocimientos destinados a apoyar una determinada actividad profesional.

Por ello, los diplomas profesionales son autónomos, por lo que pueden, en definitiva, conducir a las más variadas formas de desarrollo como resultado de los conocimientos generales y teóricos que se han impartido; en tanto, que los títulos de técnico de nivel superior, siendo diplomas propios de la enseñanza superior, son de apoyo al nivel profesional y se destacan por su aspecto práctico, pues habilitan para desarrollar determinadas actuaciones o aplicar procedimientos específicos, a lo cual se suma, en su formación, conocimientos de orden general relacionados con distintas disciplinas conexas, sin que se agote el estudio de ninguna de ellas, vinculándose, por tanto, de una manera inmediata con una actividad determinada. De forma tal, que la determinación de la calidad de título profesional supone, fundamentalmente, la ponderación de estos elementos.

Ahora bien, de los antecedentes que obran en poder de esta Contraloría General, en especial, de los Oficios N°s. 354, 379 y 988, todos de 1999, del Ministerio de Educación, los primeros, y de la Universidad de Santiago de Chile, el último, consta que el plan de estudios de la carrera de Técnico Universitario en Mantención de Equipos Industriales tiene una duración de 4 semestres, con 25 asignaturas y un total de 2.052 horas de clases; mientras que, en el caso de la carrera de Técnico Universitario en Electricidad Industrial, ésta es impartida por la Universidad Técnica Federico Santa María con una duración de 6 semestres. (Aplica Dictámenes N°s. 14.435 y 23.241, ambos de 1999).

Respecto a las alegaciones formuladas por los interesados, relativas a la aplicación con efecto retroactivo de la jurisprudencia administrativa que se pronuncia sobre los diplomas que poseen, se debe expresar que las leyes que pertenecen al Derecho Constitucional y al Derecho Administrativo -como ocurre con la citada Ley N° 18.962-, reciben una aplicación inmediata, es decir, rigen desde su entrada en vigor, tanto para las situaciones jurídicas que nacen a partir de esa fecha como a las consecuencias que surgen desde esa misma data, pero que tienen su origen en situaciones nacidas con anterioridad, pues bien puede una norma posterior modificar o abrogar los beneficios estatutarios que concedía la norma vigente hasta esos instantes, sin que los afectados puedan, por esa circunstancia, estimar que se les ha desconocido un derecho adquirido.

Así, entonces, esta Contraloría General ha resuelto mediante los Dictámenes N°s. 15.616, de 1999 y 7.362, de 2001, entre otros, que la jurisprudencia actualmente en vigencia referida a un título determinado es aplicable a todos los funcionarios que se encuentren en posesión de dicho diploma, independientemente de la fecha en que se hubieren titulado. Se agrega que, aun cuando el pronunciamiento se refiera a un título determinado, el principio de interpretación que se debe aplicar es el mismo para todos los casos en que se produzca una situación similar, de manera que los funcionarios que se encuentren en posesión del diploma de Técnico Universitario en Mantención de Equipos Industriales, de Técnico Universitario en Electricidad Industrial o de cualquier otro similar, deben ser objeto del mismo tratamiento.

Lo anterior, pues al interpretarse la ley se fija su verdadero sentido y alcance, por lo que, toda interpretación debe, en principio, regir retroactivamente, entendiéndose que la norma interpretada y el pronunciamiento recaído en ella constituyen en un momento determinado un todo obligatorio para la Autoridad y las personas que se acogen a ella, lo que unido a razones de estabilidad y seguridad jurídica que deben regir las relaciones entre la Administración, sus funcionarios y los particulares, determina que un dictamen que modifica otro anterior -como ocurre en las situaciones que se analizan- sólo rigen para el futuro, sin afectar situaciones y actuaciones acaecidas con anterioridad a su vigencia. (Aplica Dictámenes N°s. 6.502, de 1998 y 26.101, de 2002, entre otros).

En este sentido, la jurisprudencia administrativa contenida en los Dictámenes N°s. 15.837, de 1998 y 15.655, de 2002, entre otros, ha precisado que el hecho que los recurrentes hayan percibido el beneficio económico en comento, en virtud de un dictamen que les reconocía tal posibilidad, modificado con posterioridad, en ningún caso ha significado otorgar un derecho adquirido en favor de tales servidores para incorporarlo a su patrimonio, pues la potestad invalidatoria de los actos irregulares de que está dotada la Administración -tratándose de beneficios remuneratorios- no tiene límites en su ejercicio, razón por la cual, en las situaciones que se examinan, los interesados sólo tuvieron derechos adquiridos respecto de las remuneraciones devengadas e ingresadas válidamente a sus patrimonios -anteriores a la emisión de los Dictámenes N°s. 14.435 y 23.241, ambos de 1999-, a las cuales ampara la garantía del derecho de propiedad, careciendo de ese derecho en relación con los estipendios futuros.

A mayor abundamiento, es importante hacer presente que a esta Contraloría General le compete resguardar el principio de legalidad de los actos de la Administración, como asimismo la custodia del patrimonio público, por lo que no puede autorizar a quienes cuentan con un título de técnico de nivel superior, gozar de las prerrogativas vinculadas a un título profesional, por carecer de facultades legales para ello.

Finalmente, cabe tener en cuenta que todos aquellos títulos que por sus condiciones específicas, duración, nivel de los estudios y preparación para el desempeño posterior de los egresados, son propiamente técnicos, no dejarán de tener esa calidad aunque la Universidad que los confiere declare que se trata de títulos profesionales, pues el referido carácter de técnico de nivel superior, es siempre el mismo para fines educacionales y laborales, sea cual sea la entidad superior que los otorgue, por lo que el hecho de utilizarse en los diplomas de la especie el adjetivo "universitario", no altera la calidad de los diplomas, sino que sólo denota la naturaleza del plantel educacional que los confirió.

Por consiguiente, en mérito de lo expuesto, resulta forzoso concluir, una vez más, que los diplomas de Técnico Universitario en mantención de Equipos Industriales, otorgado por la Universidad de Santiago de Chile y de Técnico Universitario en Electricidad Industrial, otorgado por la Universidad Técnica Federico Santa María, revisten el carácter jurídico de títulos de técnico de nivel superior.

En otro orden de ideas, es menester anotar, que el artículo 9° de Ley N° 19.699 establece que tendrán derecho a los beneficios establecidos en los artículos 10° y 11, los funcionarios de la Dirección General de Aeronáutica Civil que hubieren iniciado estudios en una Universidad Estatal o que goce de reconocimiento oficial, entre el primer semestre académico de 1994 y el primer semestre académico de 1998, ambos semestres inclusive, en una carrera técnica de nivel superior de una extensión curricular mínima de cuatro semestres académicos, con el fin de acceder a un título que a esa época, por interpretación de la Contraloría General de la República, se hubiere considerado como título profesional y hubiese dado derecho al pago, en calidad de profesional, de la asignación establecida en el artículo 185, letra b), del DFL. N° 1, de 1997, no obstante su naturaleza de título de técnico de nivel superior, definida como tal en posterior dictamen del aludido Órgano Contralor.

Luego, el artículo 10° de la mencionada Ley N° 19.699, previene que los funcionarios de la Dirección General de Aeronáutica Civil que, al 1 de diciembre de 1999, percibían la asignación de especialidad al grado efectivo, establecida en el artículo 185, letra b), del DFL. N° 1, de 1997, en razón de un título de técnico de nivel superior que, por interpretación de la Contraloría General de la República, se hubiere considerado como habilitante para acceder al pago de esa asignación en calidad de profesional, tendrán derecho, a contar de la vigencia de esta ley, a una planilla suplementaria equivalente a las diferencias que se produjeren en el pago de la asignación de especialidad al grado efectivo, como consecuencia de la aplicación del dictamen que reconsideró el anterior pronunciamiento.

De lo expuesto, se infiere que para tener derecho a percibir la aludida planilla suplementaria, se deben cumplir dos requisitos copulativos, a saber: primero, tener un título de técnico de nivel superior, obtenido en las condiciones establecidas en la ley y, segundo, estar percibiendo, al 1 de diciembre de 1999, la asignación de especialidad al grado efectivo en el monto asignado a los profesionales.

Ahora bien, de los antecedentes tenidos a la vista, aparece que el señor XX. obtuvo, con fecha 17 de noviembre de 1982, su título de Técnico Universitario en Mantención de Equipos Industriales conferido por la Universidad de Santiago de Chile y, el señor YY. obtuvo, con fecha 14 de mayo de 1976, su título de Técnico Universitario en Electricidad Industrial conferido por la Universidad Técnica Federico Santa María, no cumpliendo, por ende, con el requisito establecido en el mencionado artículo 9° de Ley N° 19.699, que hace procedente la percepción del beneficio en cuestión.

Por consiguiente, con el mérito de lo expuesto, es dable concluir que a los interesados no les asiste el derecho a percibir, a través de una planilla suplementaria, la asignación de especialidad al grado efectivo, en los términos que establece el artículo 10° de Ley N° 19.699, debiendo, por ende, desestimarse este aspecto de la presentación.

Finalmente, en cuanto a la aplicación del artículo sexagésimo octavo de Ley N° 19.882, es menester señalar, que dicho precepto, interpretativo de la tantas veces citada Ley N° 19.699, dispone que los funcionarios que al 16 de noviembre de 2000 hubieren percibido la asignación profesional del artículo 3° del DL. N° 479, de 1974, cualquiera sea el título que les hubiere habilitado para obtener dicha asignación profesional, continuarán percibiéndola, siempre que los estudios para acceder a dicho título se hubieren iniciado con anterioridad a la época establecida en el inciso primero del artículo 1° de Ley N° 19.699 y que no se encontraren en alguna de las situaciones señaladas en los incisos tercero y final del artículo 3° transitorio de dicha ley, no obstante que la Contraloría General de la República en dictámenes o instrucciones haya considerado que dicho título no tiene la naturaleza de profesional.

Al respecto, es necesario recordar, que el artículo 21 de Ley N° 16.752, dispone que al personal de la Dirección General de Aeronáutica Civil le son aplicables las normas sobre remuneraciones del personal de las Fuerzas Armadas, contenidas en el DFL. N° 1, de 1997, del Ministerio de Defensa Nacional, quedando, de este modo, excluidas del sistema de remuneraciones establecido en el artículo 1° del DL. N° 249, de 1973, a cuya escala de remuneraciones corresponde la asignación profesional del artículo 3° del DL. N° 479, de 1974.

Siendo ello así, a los funcionarios de la Dirección General de Aeronáutica Civil, por tener un sistema de remuneraciones diverso al contemplado en el mencionado DL. N° 249, de 1973, no les resultan aplicables las disposiciones de Ley N° 19.699 ni de su norma interpretativa contenida en el artículo sexagésimo octavo de Ley N° 19.882. (Aplica Dictamen N° 51.669, de 2003).

En consecuencia, en mérito de lo expuesto y de los antecedentes tenidos a la vista, resulta necesario concluir que los diplomas de Técnico Universitario en Mantención de Equipos Industriales, otorgado por la Universidad de Santiago de Chile y de Técnico Universitario en Electricidad Industrial, otorgado por la Universidad Técnica Federico Santa María, no pueden, por su propia naturaleza, ser considerados como títulos profesionales, pues se trata de títulos de técnico de nivel superior, los cuales, por ende, no habilitan a quienes lo posean para seguir percibiendo la asignación de especialidad al grado efectivo, en el monto asignado a los profesionales, contemplada en el tantas veces citado DFL. N° 1, de 1997.

Déjase sin efecto el Dictamen N° 2.559, de 1986.