Dictamen N° 31978

Texto del dictamen

N° 31.978	Fecha: 10-VII-2008

Se ha dirigido a esta Contraloría General don Nelson Pizarro Contador y don Mauricio Viñuela Hojas, quienes, en representación de Minera Lumina Copper S.A. (MI-CC), solicitan un pronunciamiento acerca de la negativa del Secretario Regional Ministerial de Agricultura de la Tercera Región de Atacama, de acceder a tramitar las autorizaciones contempladas en el artículo 55 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, a que se refiere el permiso sectorial establecido en el artículo 96 del decreto 95, de 2001, Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, atendida su calidad de titular de una servidumbre minera provisoria sobre los predios que señala.

La recurrente aduce que es propietaria de un 84,46% y 56,71 % de derechos de los predios sobre los cuales pretende concretar su proyecto minero denominado "Caserones", también conocido como "Proyecto Regalito", el cual fue calificado ambientalmente favorable por resolución exenta N° 016, de 2007, de la Comisión Regional del Medio Ambiente de la Tercera Región de Atacama, bajo el epígrafe "DIA Sondajes de Prospección y Planta Piloto de Lixiviación. Proyecto Regalito".

Asimismo, previene que mediante Ord. N° 46, del presente año, la Secretaría Regional mencionada denegó la petición formulada, por cuanto no habría sido firmada por todos los propietarios del predio superficial, exigencia que emanaría de los artículos 55 y 116, del decreto con fuerza de ley N° 458, de 1975, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Ley General de Urbanismo y Construcciones, y de los artículos 2.1.19 N° 4, 5.1.1., 5.1.5 y 5.1.6 del decreto N° 47, de 1992, de la referida Cartera Ministerial, Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, decisión ratificada por la Subsecretaría de Agricultura.

Agrega que, a su juicio, carece de fundamento legal el pretender que sea únicamente el propietario del predio superficial quien pida las autorizaciones correspondientes, proviniendo esta exigencia exclusivamente de disposiciones administrativas de orden interno del servicio antes mencionado.

Por otra parte, indica que la carga impuesta por la autoridad administrativa regional contradice la ley N° 18.097, Orgánica Constitucional sobre Concesiones Mineras, y el Código de Minería, en el sentido que ninguno de los dos cuerpos legales establecen como requisito detentar la propiedad del predio superficial o contar con la anuencia del dueño del mismo para ejercer los derechos inherentes a la titularidad de la concesión minera o de la servidumbre correspondiente, dentro de los cuales cabe incluir la solicitud objeto del pronunciamiento.

En ese orden de ideas, agrega que el actuar de la Secretaría Regional Ministerial de Agricultura de la Tercera Región de Atacama impide al requirente acceder a la obtención de los permisos sectoriales previstos por la precitada resolución exenta N° 016, sobre calificación ambiental, infringiendo de ese modo el artículo 19, N°s. 24 y 26, de la Constitución Política de la República, por cuanto priva a la recurrente de los atributos esenciales del dominio.

Solicitado su informe, la Subsecretaría de Agricultura, mediante ORD. N° 339, del año en curso, argumenta, en resumen, que la tramitación y exigencias formuladas a MLCC se ajustan a la normativa aplicable para áreas rurales contemplada en el decreto con fuerza de ley N° 458, de 1975, por lo que la Secretaría Regional Ministerial de Atacama ha actuado con plena sujeción a las normas legales.

Por su parte, el Ministerio de Minería, a través de oficio ORD. N° 336, de 2008, explica, en extracto, que las facultades inherentes a la concesión minera quedan al amparo de la protección que otorga el artículo 19 N° 24 de la Constitución Política de la República, lo cual implica que las restricciones que se impongan a las facultades o atributos esenciales del dominio no pueden ser objeto de una interpretación extensiva, pues al estar zanjadas constitucionalmente son de derecho estricto. Entender lo anterior en sentido contrario, requiere de una fundamentación sustentada en una disposición de carácter constitucional, la que para el caso concreto huelga, siendo del caso agregar que el titular del predio superficial, cuya firma se exige por el Secretario Regional Ministerial de Agricultura, se encuentra protegido por la legislación minera al reconocerle el derecho a ser indemnizado por todo el perjuicio que las labores mineras puedan ocasionar a su propiedad.

Adicionalmente, la Comisión Nacional del Medio Ambiente en Oficio Ordinario N° 80.934, de 2008, agrega que la resolución de calificación ambiental favorable, no alcanza a otras consideraciones de tipo formal u otras exigencias no ambientales, en torno a las cuales carece de competencia.

Por último, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, por ORD. N° 246, del presente año, consigna que atendido que las instalaciones y construcciones complementarias a la actividad minera están amparadas por la ley N° 18.097 y el Código de Minería, sólo se requiere solicitar los permisos de edificación del artículo 116 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones y no las autorizaciones contenidas en el artículo 55 antes referido.

Sobre el particular, cabe señalar que las concesiones mineras se encuentran reguladas por el artículo 19, N° 24, incisos sexto y siguientes, de la Constitución Política de la República; por la ley N° 18.097, Orgánica Constitucional sobre Concesiones Mineras, y por el Código de Minería.

El aludido precepto constitucional prescribe en su inciso séptimo, en lo que interesa, que las concesiones mineras tendrán la duración, conferirán los derechos e impondrán las obligaciones que la ley exprese, la que tendrá el carácter de orgánica constitucional,

En este sentido, el artículo 2° de la ley N° 18.097, ya citada, define las concesiones mineras señalando que son "derechos reales e inmuebles; distintos e independientes del dominio del predio superficial, aunque tengan un mismo dueño; oponibles al Estado y a cualquier persona; transferibles y transmisibles; susceptibles de hipoteca y otros derechos reales y, en general, de todo acto o contrato; y que se rigen por las mismas leyes civiles que los demás inmuebles; salvo en lo que contraríen disposiciones de esta ley o del Código de Minería", norma que es igualmente contemplada por el artículo 2° del Código mencionado.

Por su parte, el inciso primero del artículo 7° del referido cuerpo legal dispone, en lo pertinente, que: "Todo concesionario minero tiene la facultad exclusiva de catar y cavar en tierras de cualquier dominio con fines mineros dentro de los límites de la extensión territorial de su concesión".

Luego, el inciso primero de su artículo 8° establece: "Los titulares de concesiones mineras tienen derecho a que se constituyan las servidumbres convenientes a la exploración y explotación mineras". A su vez, el inciso segundo preceptúa: "Respecto de esas concesiones, los predios superficiales están sujetos al gravamen de ser ocupados en toda la extensión necesaria para trabajos mineros..." mencionando, entre otros, en cuanto toca a este pronunciamiento, los depósitos de minerales, plantas de extracción y de beneficio de minerales, construcciones y obras complementarias, norma que también se dispone en el artículo 120 del Código de Minería y en el inciso sexto del numeral 24 del artículo 19 de la Carta Fundamental.

A su vez, el artículo 121 del citado Código prevé: "Las mismas servidumbres que se reconocen en este Título para las concesiones mineras podrán imponerse a favor de los establecimientos de beneficio de minerales".

Del análisis de las normas citadas y del contexto de las mismas, fluye que tanto la Constitución Política como la legislación complementaria en materia minera, consagran los mecanismos adecuados para que el minero pueda efectuar sus labores de búsqueda, explotación y beneficio de las sustancias minerales, estableciendo, entre ellos, la institución de las servidumbres mineras, a través de las cuales se impone la obligación de los predios superficiales de soportar los gravámenes necesarios para facilitar la exploración y explotación de las minas y el beneficio de sus minerales, al imponerse también a favor de los establecimientos en los que ellos se procesan.

Asimismo, la naturaleza especial que presentan los yacimientos mineros, unida a la necesidad de obtener por medio de su adecuada explotación importantes beneficios, tanto para quienes los explotan como para la colectividad, han dotado a la concesión minera de características que la diferencian de otros derechos, protegiéndola con la garantía constitucional de que goza el derecho de propiedad, con miras al cumplimiento de su función social y con la intención de facilitar su explotación.

Ahora bien, no obstante la preocupación por el fomento de la investigación minera y las facilidades necesarias para desarrollar dicha actividad que le ha otorgado nuestra legislación, también se han establecido límites, obligaciones y prohibiciones a la misma, las que se encuentran consagradas en los artículos 113 y 116 del Código de Minería.

Al respecto, dichos preceptos establecen, en síntesis, que los concesionarios mineros tienen los derechos exclusivos de explorar y explotar libremente su pertenencia, según se trate de una o de otra, sin otras limitaciones que las establecidas en los artículos 14, 15 inciso segundo y siguientes, 16 N° 3°, 17, el párrafo 1° del Título VIII y párrafo 2° del Título IX y en las normas sobre policía y seguridad mineras.

A su turno, es menester destacar que, si bien es cierto, en la situación de la especie el derecho del peticionario tiene el sustento normativo precedente, ello no resulta óbice a que cuando las labores mineras se realicen en el predio de otra persona, al titular del predio superficial se le reconozca su derecho a ser indemnizado por todo el perjuicio que esos trabajos puedan causar en su propiedad, en conformidad a los artículos 5° inciso quinto y 8° de la precitada ley N° 18.097 y 15, 19 y 122 al 125 del Código de Minería.

Establecido lo anterior, corresponde señalar que resolución 016, de 2007, de la COREMA de la III Región, que califica favorablemente el proyecto minero de que se trata, requiere entre los permisos sectoriales a presentar por la concesionaria, el previsto en el artículo 96 del decreto N° 95, de 2001, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprobó el texto refundido, coordinado y sistematizado del Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, referido a las autorizaciones contempladas en los incisos tercero y cuarto del artículo 55 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones.

Pues bien, el artículo 55 citado contempla en su inciso primero que "Fuera de los límites urbanos establecidos en los Planes Reguladores no será permitido abrir calles, subdividir para formar poblaciones, ni levantar construcciones, salvo aquellas que fueren necesarias para la explotación agrícola del inmueble, o para las viviendas del propietario del mismo y sus trabajadores, o para la construcción de conjuntos habitacionales de viviendas sociales o de viviendas de hasta un valor de 1.000 unidades de fomento, que cuenten con los requisitos para obtener el subsidio del Estado".

A su vez, el inciso tercero agrega que "...cuando sea necesario subdividir y urbanizar terrenos rurales para complementar alguna actividad industrial con viviendas, dotar de equipamiento a algún sector rural, o habilitar un balneario o campamento turístico (...) la autorización que otorgue la Secretaría Regional del Ministerio de Agricultura requerirá del informe previo favorable de la Secretaría Regional del Ministerio de Vivienda y Urbanismo..."

Enseguida, el inciso cuarto de dicha disposición preceptúa que "Igualmente, las construcciones industriales, de equipamiento, turismo, y poblaciones, fuera de los límites urbanos, requerirán, previamente a la aprobación correspondiente de la Dirección de Obras Municipales, del informe favorable de la Secretaría Regional del Ministerio de Vivienda y Urbanismo y del Servicio Agrícola que correspondan".

Por su parte el artículo 1 N° 8, del decreto 67, de 1982, del Ministerio de Agricultura, otorga a los Secretarios Regionales Ministeriales de Agricultura la facultad, entre otras, la de "Expedir los informes a que se refiere el inciso final del articulo 55 del decreto con fuerza de ley N° 458, de 1975, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, que fijó el texto vigente de la Ley General de urbanismo y Construcciones, debiendo para ello solicitar, a su vez, informe al Servicio Agrícola y Ganadero".

Pues bien, las normas transcritas regulan las autorizaciones o informes que debe emitir la SEREMI de Agricultura en virtud de los previsto en los incisos tercero y cuarto del artículo 55 que se analiza, materia distinta a la regulada por el artículo 116 y siguientes de la Ley de Urbanismo y Construcciones y de los artículos 5.1.1, 5.1.5 y 5.1.6 de la Ordenanza de la ley referida, que se refieren al otorgamiento del permiso de edificación por el Director de Obras Municipales y que exigen, entre otros requisitos, que su solicitud sea firmada por el propietario del predio y se acompañe una declaración simple de ser titular del dominio del predio.

En ese orden de consideraciones, se advierte que la titularidad de la concesión minera y de la servidumbre respectiva sobre el predio superficial sobre el que se desarrollará el proyecto, habilita al minero a solicitar el permiso sectorial contemplado en el artículo 96 del Reglamento del Sistema de Evaluación Ambiental, referido a las autorizaciones contempladas en el artículo 55 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones que debe requerir a la SEREMI de Agricultura correspondiente, sin que sea necesario el consentimiento de los dueños del predio sirviente, toda vez que éste ha quedado gravado en beneficio de todo lo necesario para trabajar la concesión minera que se detenta. Concluir lo contrario implicaría hacer depender de la voluntad de esos propietarios el desarrollo de la actividad minera, situación que no se condice con la servidumbre que pesa sobre esos terrenos, ni con la consagración constitucional del derecho de propiedad de la concesión minera antes analizado.

Por tanto, en mérito de lo precedentemente expuesto, esta Contraloría General concluye que la Secretaría Regional Ministerial de Agricultura de la Tercera Región de Atacama debe acoger a tramitación la petición de las autorizaciones presentadas por la empresa Minera Lumina Copper S.A., por cuanto aquélla, además de ser dueña de más del 50% de los derechos de propiedad de los predios superficiales afectados, tiene derecho suficiente para requerirlos en virtud de ser titular de una concesión y servidumbre minera en los terrenos en cuestión, sin perjuicio del derecho que les asiste a los demás propietarios del predio superficial a que se les indemnice por los perjuicios que sus labores puedan causar en dichos inmuebles conforme a las reglas generales, siendo del caso agregar, que las diferencias que se produzcan entre los comuneros, deben ser resueltas en instancias jurisdiccionales y no administrativas.