Dictamen N° 12039

Texto del dictamen

N° 12.039	Fecha: 17-III-2008

Se ha dirigido a esta Contraloría General la Directiva de la Asociación de Funcionarios de la Comisión Chilena del Cobre, para solicitar un pronunciamiento acerca de la legalidad de la decisión adoptada por la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda y por el Consejo de Auditoría Interna General de Gobierno, entidades que, conformando la denominada "Red de Expertos", resolvieron que ese Servicio no cumplió con dos componentes de su Programa de Mejoramiento de la Gestión fijado para su ejecución el año 2006, lo cual les produce un detrimento económico en tanto, de ese modo, no se satisfizo el supuesto necesario para percibir el Incremento por Desempeño Institucional que contempla el artículo 6° de la ley N° 19.553.

Requeridos al efecto, el Vicepresidente Ejecutivo de la Comisión Chilena del Cobre, el Ministerio de Minería y la Dirección de Presupuestos evacuaron los informes respectivos.

En relación a la materia, es necesario manifestar en primer término que el artículo 6° de la ley N° 19.553 previene que el Incremento por Desempeño Institucional -que forma parte de la Asignación de Modernización, prevista en el artículo 1° de la citada ley-, "se concederá en relación a la ejecución eficiente y eficaz por parte de los servicios, de los programas de mejoramiento de la gestión" que serán propuestos por el Jefe Superior de cada servicio al Ministro del que dependa o con el que se relacione. Dichos programas, agrega este precepto, incluirán objetivos anuales de gestión, de eficiencia institucional y de calidad de los servicios proporcionados a los usuarios, "cuyo grado de cumplimiento será medido mediante indicadores de gestión u otros instrumentos de similar.. naturaleza". Ordena también que el Ministerio respectivo, conjuntamente con los de Hacienda, del Interior y de la Secretaría General de la Presidencia, mediante decreto supremo, fijarán, usando como antecedente el programa de mejoramiento propuesto, los objetivos anuales de gestión.

El aludido precepto, modificado, en esta parte, por el artículo 1°, N° 2, de la ley N° 20.212, agrega que el cumplimiento de los objetivos de gestión del año precedente, dará derecho a los funcionarios del servicio respectivo, a un incremento de los porcentajes que indica, en relación con el grado de cumplimiento de los señalados objetivos, el que, para dicha finalidad, debe ser superior al 75%.

De los antecedentes tenidos a la vista, aparece que los indicadores para los objetivos de gestión 2006, fijados en el decreto N° 316, de 2005, del Ministerio de Minería, para la Comisión Chilena del Cobre, entre otros servicios del sector, se contienen, en una parte, en el Anexo al "Programa de Mejoramiento de la Gestión año 2006 - Programa Marco"; fechado en julio de 2005 -en lo referente al área Planificación - Control de Gestión-, que se hace formar parte del citado decreto N° 316, y en otra, en el documento técnico emanado de la Dirección de Presupuestos, denominado "Requisitos Técnicos y Medios de Verificación - Programa de Mejoramiento de la Gestión año 2006".

En lo que concierne a la evaluación del cumplimiento de los mencionados objetivos de gestión, cabe señalar que el artículo 9° del decreto N° 475, de 1998, del Ministerio de Hacienda, Reglamento para la Aplicación del Incremento por Desempeño Institucional del artículo 6° de la ley N° 19.553, establece que el Ministro del ramo analizará el informe sobre cumplimiento evacuado por el Jefe de Servicio respectivo, "introducirá las correcciones que estime conveniente y certificará la veracidad de la información" y que "a más tardar el 15 de febrero, enviará el informe definitivo con los antecedentes sobre el grado de cumplimiento de los objetivos de gestión a los Ministros del Interior, de Hacienda y Secretario General de la Presidencia", quienes, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 10, "sobre la base de la información enviada por el Ministro del ramo, evaluarán el grado de cumplimiento de cada objetivo de gestión y el grado de cumplimiento global de la institución". Para tales efectos, añade, "la información de cumplimiento enviada por el Ministro del ramo, podrá ser complementada con información de otras fuentes oficiales o con la opinión de expertos internos o externos al sector público".

Debe precisarse, al respecto, que quienes tienen la atribución de evaluar el grado de cumplimiento de los objetivos de gestión son, en primer término, el Ministro del ramo y, en definitiva, los tres ministros antes aludidos, los que pueden complementar lo informado por el Ministro del ramo con antecedentes fácticos o técnicos de otras entidades públicas -en la medida que tengan competencia sobre la materia-, o profesionales del área respectiva, que podrían revestir el carácter de consultores, sin que ello pueda significar que los tres ministros deleguen la referida facultad en tales entidades o profesionales.

Lo anterior, sin perjuicio de la atribución que el artículo 19 del Reglamento otorga al Comité Técnico -integrado por un representante de la Dirección de Presupuestos, uno de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior y uno de la Secretaría General de la Presidencia-, en orden a apoyar técnicamente a los tres ministros en los análisis que contemplan los procesos de formulación, seguimiento y evaluación de los programas de mejoramiento de la gestión.

En la especie, de los antecedentes tenidos a la vista, aparece que el cumplimiento del objetivo de gestión del Sistema "Planificación -Control de Gestión", fue evaluado por la Dirección de Presupuestos, y el del Sistema "Auditoría Interna", fue evaluado por el Consejo de Auditoría Interna General de Gobierno, como "Organismos Técnicos Validadores", integrantes de la "Red de Expertos", según lo establece el documento técnico "Requisitos Técnicos y Medios de Verificación - Programa de Mejoramiento de la Gestión año 2006", lo cual se reflejó en la "no validación" de los mismos.

En este punto, es menester señalar que el artículo 4°, inciso segundo, del decreto N° 475, de 1998, del Ministerio de Hacienda, Reglamento sobre la materia, previene que los Ministros del Interior, de Hacienda y de la Secretaría General de la Presidencia, podrán hacerse asesorar por una Red de Expertos -integrada por instituciones públicas responsables de las áreas estratégicas y sistemas del Programa Marco-, en lo que concierne a la calidad técnica, la coherencia intersectorial y el nivel de exigencia que involucre el logro de los objetivos de gestión acordados, sin que entregue ninguna atribución a aquélla, en lo que concierne a la evaluación del grado de cumplimiento de los Programas de Mejoramiento de la Gestión, razón por la cual, cualquier decisión adoptada por alguna de las entidades que conforman dicha Red, en orden a determinar si un objetivo de gestión se encuentra o no cumplido, carece de fundamento jurídico.

A mayor abundamiento, en lo que concierne al Consejo de Auditoría Interna General de Gobierno, cumple manifestar que por tratarse de un órgano asesor del Presidente de la República, acorde con lo previsto en el decreto N° 12, de 1997, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, carece de las atribuciones propias de un servicio público y por ende no procede que se le entreguen facultades decisorias.

En otro orden de ideas, es menester señalar que acorde con lo previsto por el inciso quinto del artículo 6° de la ley N° 19.553, modificado por la ley N° 19.618, y complementado por el artículo 12 del referido Reglamento, un decreto supremo del Ministerio del ramo, suscrito, además, por los Ministros de Hacienda, del Interior y de la Secretaría General de la Presidencia, a más tardar el 10 de marzo, señalará el grado de cumplimiento de los objetivos de gestión que haya alcanzado el servicio respectivo el año calendario inmediatamente anterior y el porcentaje de Incremento por Desempeño Institucional que le corresponderá recibir durante ese año.

En la especie, de los antecedentes existentes a la fecha, aparece que no se ha dictado el aludido decreto fijando el grado de cumplimiento de los objetivos de gestión, del año 2006, de la Comisión Chilena del Cobre.

Precisado lo anterior, cabe señalar que, atendida la finalidad del procedimiento de fijación y evaluación de los objetivos de gestión de que se trata -cual es, el otorgamiento de una asignación remuneratoria para los funcionarios del servicio que comprometió dichos objetivos-, los Ministros de Minería, del Interior, de Hacienda y Secretaría General de la Presidencia, deben proceder a dictar el decreto antes aludido, aún extemporáneamente, no obstante el transcurso del plazo indicado en el inciso final del artículo 12 del decreto N° 475, de 1998, del Ministerio de Hacienda, en ejercicio de la atribución legal y reglamentaria que les asiste para determinar el cumplimiento de los objetivos de gestión.

Finalmente, es necesario manifestar que la Dirección de Presupuestos, en su condición de coordinadora de las actividades que demandan la aplicación del decreto N° 475, de 1998, aludido -según lo previsto en el artículo 21 del mismo-, deberá proceder a regularizar los procedimientos de fijación y evaluación de los objetivos de gestión, en orden a otorgar el Incremento por Desempeño, Institucional, de modo que se ajusten a lo dispuesto en dicho Reglamento.

Especialmente, debe observarse que el decreto supremo que fije los objetivos de gestión a alcanzar el año siguiente -que debe expedirse a más tardar el 31 de diciembre de cada año-, deberá contener, en el mismo acto administrativo, respecto de cada objetivo, un indicador o instrumento de similar naturaleza, que permita medir objetivamente su grado de cumplimiento, acorde con lo previsto en el artículo 6° del citado Reglamento, en concordancia con el artículo 6° de la ley N° 19.553.

Por otra parte, es necesario hacer presente que las comunicaciones sostenidas por el servicio a través de la red informática (www), con la Dirección de Presupuestos, durante el proceso de evaluación de los objetivos de gestión, resultan insuficientes, razón por la cual, en lo sucesivo, deberán complementarse con el informe que el Jefe de Servicio debe evacuar al Ministro del ramo, a que alude el artículo 8° del decreto N° 475, de 1998, en los términos que este precepto contempla.

Por último, es menester señalar que no compete a esta Contraloría General evaluar el cumplimiento de los objetivos de gestión que conforman los Programas de Mejoramiento de la Gestión de las entidades de la Administración del Estado afectas a este sistema, atendido que de conformidad con la Constitución Política y las normas de su Ley Orgánica N° 10.336, sólo le corresponde, en esta materia, efectuar un control jurídico, cuyo objeto es determinar la correcta aplicación de las leyes que rigen a las entidades de la Administración del Estado sujetas a su fiscalización, razón por la cual el problema planteado se ha centrado sólo en la legalidad del procedimiento llevado a cabo por la Administración en orden a adoptar una decisión regulada por la ley, en ejercicio de las competencias respectivas.

En consecuencia, déjense sin efecto los dictámenes N°s. 14.251, de 2005 y 1.367, de 2007, de este Organismo Fiscalizador.