Dictamen N° 5164

Texto del dictamen

N° 5.164 Fecha: 4-II-2008

La Comisión Chilena del Cobre se ha dirigido a la Contraloría General solicitando un pronunciamiento que determine si los aportes a corporaciones, asociaciones, comunidades o sociedades que efectúen la Corporación Nacional del Cobre de Chile, CODELCO-CHILE, y la Empresa Nacional de Minería, ENAMI, deben someterse a la evaluación conjunta que, a la señalada Comisión y al Ministerio de Planificación, les compete efectuar respecto de los proyectos de inversión que las mencionadas empresas opten por realizar, acorde con la exigencia que, en tal sentido, establecen sus propias normativas orgánicas.

Informando sobre la materia, la Subsecretaría de Hacienda mediante oficio N° 961, de 17 de octubre de 2007, ha manifestado que los aportes o participación en sociedades que realizan las empresas a que se refiere la consulta, no constituyen proyectos de inversión, por cuanto estos últimos corresponden a iniciativas de inversión que incluyen los estudios preinversionales, de factibilidad y de diseño, así como también la ejecución física del respectivo proyecto, en tanto que los mencionados aportes, se refieren a gastos asociados a la adquisición de activos financieros.

Agrega, además, que el concepto de inversión es más amplio que el de proyecto de inversión, asociándose este último sólo a la aplicación de fondos para la creación, mantención o reposición de la capacidad de producción de bienes y servicios de la empresa.

En razón de lo expuesto, la Subsecretaría informante sostiene, en definitiva, que los aportes de capital de que se trata, por parte de CODELCO-CHILE y ENAMI, no deberían ser objeto de la evaluación conjunta de la Comisión Chilena del Cobre y del Ministerio de Planificación, no obstante lo cual, requiere un pronunciamiento de este Organismo Contralor sobre el particular.

Al respecto, cabe señalar que la letra b) del artículo 13 del decreto ley N° 1.350, de 1976, que crea la Corporación Nacional del Cobre de Chile, establece que dicha empresa deberá formar, entre otros, el Presupuesto de Inversión, el cual deberá incluir, en lo referente a gastos, "los proyectos contemplados en los programas de inversión de la Empresa, indicando en forma global el monto de cada uno de ellos.". Agrega, dicho precepto, que "Se incluirán en el Presupuesto de Inversiones los gastos correspondientes a proyectos de exploración e investigación que realice la Empresa". Finalmente, indica que tanto los proyectos de inversión como los proyectos de exploración e investigación que formule la Empresa, deberán contar con la evaluación conjunta del Ministerio de Planificación y de la Comisión Chilena del Cobre.

A su turno, el inciso final del artículo 7° del DFL. N° 153, de 1960, del Ministerio de Hacienda, que crea la Empresa Nacional de Minería, contiene una exigencia similar a la anterior, en cuanto dispone que tanto los proyectos de inversión como los proyectos de exploración e investigación que incluya esa entidad en sus presupuestos, deberán contar con la evaluación conjunta del Ministerio de Planificación y de la Comisión Chilena del Cobre.

Como puede apreciarse, las normas legales orgánicas citadas que rigen a CODELCO-CHILE y a ENAMI establecen una exigencia común para ambos organismos, en la medida que los obliga a someterse a la evaluación conjunta del Ministerio de Planificación y de la Comisión Chilena del Cobre para los proyectos de inversión y los de exploración e investigación que emprendan con cargo a sus recursos.

Precisado lo anterior, y frente a la consulta planteada, se hace entonces necesario dilucidar qué se entiende por "proyecto de inversión", para los fines de establecer cuándo procede dar cumplimiento al requisito legal mencionado.

Sobre el particular, es pertinente hacer notar que la preceptiva legal antes referida no define lo que debe considerarse por tal proyecto, por lo que, a falta de una precisión en tal sentido, se hace necesario dilucidar ese concepto sobre la base del contexto de la normativa que rige los aspectos financieros y presupuestarios de ambas empresas estatales.

En este orden de ideas, es dable tener en cuenta, en primer término, que el artículo 12 del citado decreto ley N° 1.350, dispone que CODELCO-CHILE operará, en sus actividades financieras, ajustado al sistema presupuestario que se establece en dicho texto legal, sin perjuicio de que, en las materias no previstas en él, rijan las normas de contabilidad y aprobación de balances, establecidas en la legislación vigente. Cabe destacar que en los balances económicos financieros, deberán incluirse, entre otras operaciones, las inversiones.

A su turno, el artículo 13 del mismo texto normativo, determina que aquella empresa deberá formar los presupuestos que señala, entre los cuales, de acuerdo con la letra b) de esa disposición, figura el "Presupuesto de Inversiones", el que, en materia de gastos, se refiere, a los proyectos contemplados en los programas de inversión de la empresa, indicándose en forma global el monto de cada uno de ellos. Agrega, que se incluirán en dicho presupuesto los gastos correspondientes a proyectos de exploración e investigación que realice dicha entidad.

Por su parte, según ya se viera, el aludido artículo 7° del DFL. N° 153, se refiere a los proyectos de inversiones que ejecute ENAMI, la que en materia presupuestaria y financiera se encuentra, además, sujeta al artículo 11 de la ley N° 18.196, que obliga a las empresas del Estado, en general, a operar a través de un presupuesto anual de caja, el que, entre otros rubros, debe incluir un presupuesto de inversiones.

Conviene enseguida tener presente que, acorde con el inciso cuarto del citado artículo 11 de la ley N° 18.196, las normas sobre formulación y clasificación presupuestaria a las que deberán sujetarse las empresas del Estado, para la elaboración de sus presupuestos, como asimismo, los plazos a los cuales habrán de atenerse para ello, serán dictados mediante decreto exento conjunto de los Ministerios de Hacienda y de Fomento y Reconstrucción.

En este sentido, el decreto exento N° 724, de 2001, del Ministerio de Hacienda, emitido precisamente al amparo de la mencionada norma de la ley N° 18.196, contiene las Clasificaciones Presupuestarias vigentes para las empresas indicadas. Dicho texto, dentro del subtítulo 31 "Inversión Real", contempla el ítem "Proyectos de Inversión", que comprende la continuación y ampliación de obras existentes y la realización de obras nuevas. Incluye, asimismo, los gastos que correspondan o sean parte integrante del proyecto de inversión, tales como pagos de estudios necesarios durante la ejecución física; de maquinarias y equipos, materiales o insumos y otros desembolsos asociados directamente a una obra determinada, como asimismo, la inversión necesaria para que el proyecto comience a operar, y demás rubros que señala.

Pues bien, de la preceptiva legal y reglamentaria preanotada, es posible inferir, entonces, que la expresión "proyectos de inversión", está desde luego referida a aquellos egresos en que deba incurrirse para la ejecución de obras futuras, de cualquier naturaleza, su continuación, remodelación y ampliación, incluyendo los desembolsos anexos que se irroguen durante la ejecución o el desarrollo de la iniciativa de inversión respectiva, como la adquisición de maquinarias, equipos o materiales y la realización de los estudios que sean pertinentes para ese efecto.

Conforme a lo señalado, es dable hacer notar que, según se infiere de los términos de la preceptiva en estudio, dentro del concepto proyectos de inversión, no quedan por cierto comprendidos los aportes a corporaciones, asociaciones, comunidades o sociedades, ya que aunque éstos configuran, en un sentido amplio, inversión, se trata de operaciones de distinta naturaleza a los proyectos aludidos, toda vez que conforman propiamente inversiones financieras.

De este modo, estas operaciones, de carácter financiero, al no quedar incluidas dentro del rubro "proyectos de inversión", en el sentido en que este último concepto es concebido por la normativa analizada, no requieren cumplir con la exigencia relativa a la evaluación conjunta por parte de la Comisión Chilena del Cobre y el Ministerio de Planificación.

El criterio que se viene exponiendo, queda corroborado aún más por los decretos exentos N°s. 940 y 951, de 2005, ambos del Ministerio de Hacienda, que aprobaron los presupuestos anuales de caja para el año 2006, de ENAMI y de CODELCO-CHILE respectivamente, textos en los cuales figuran claramente identificadas como operaciones diferentes de los proyectos de inversión, los aportes a sociedades y la inversión financiera. En este sentido, es dable destacar, en primer término, que el decreto exento N° 940, en su glosa N° 5, señala que es requisito indispensable para que los estudios y proyectos de inversión respectivos puedan realizarse, que ellos cuenten con la recomendación técnico económica del Ministerio de Planificación y la Comisión Chilena del Cobre, en tanto que, a su vez, el decreto exento N° 951, determina que, para los fines del respectivo ejercicio presupuestario, se considerarán solamente aquellos proyectos de inversión que cuenten con la recomendación previa de las entidades evaluadoras señaladas.

Como puede apreciarse, los decretos aprobatorios de los presupuestos anuales de las empresas de que se trata, en concordancia con el ordenamiento legal y reglamentario que las rige, en caso alguno extienden la exigencia antes señalada a las inversiones de índole meramente financiera, consistentes en aportes a corporaciones, asociaciones, comunidades o sociedades, como lo son las que se plantean en la consulta.

Por consiguiente, en virtud de las consideraciones precedentemente expuestas, no cabe sino concluir, concordando con la Subsecretaría de Hacienda, que sólo están afectas al cumplimiento del requisito de someterse a la evaluación conjunta de la Comisión Chilena del Cobre y del Ministerio de Planificación, las operaciones que constituyen proyectos de inversión, quedando por lo tanto al margen de observar esa exigencia, los aportes financieros aludidos.