Dictamen N° 12751

Texto del dictamen

N° 12.751 Fecha: 14-III-2005

Esta Contraloría General no ha tomado razón de Resolución N° 1.358, de 2004, del Instituto Nacional de Estadísticas, que dispone el sobreseimiento de los funcionarios que indica, al término de un sumario administrativo instruido por este Organismo de Control, eximiéndolos de las sanciones que en su oportunidad propusiera aplicar el señor Contralor General mediante Resolución N° 1.749, de 7 de octubre de 2004, por no ajustarse a derecho.

En efecto, cabe señalar, en primer término, que la citada resolución sobresee de responsabilidad administrativa tanto a don XX, Jefe del Departamento de Recursos Humanos y a doña YY, ex Jefa del Departamento de Recursos Financieros, respecto de quienes se propuso la aplicación de la medida disciplinaria de multa del 5% de su remuneración mensual, como a doña ZZ, ex Jefa del Departamento de Auditoría Interna, para quien se propuso la aplicación de una censura.

Ahora bien, en relación con la materia, es del caso consignar que, si bien el legislador ha radicado la potestad disciplinaria en la Administración Activa, confiriéndole a la autoridad la facultad de determinar la absolución o la aplicación de alguna medida disciplinaria respecto del personal de su dependencia, conforme a lo preceptuado -entre otros- en los artículos 134 de Ley N° 18.834 y 28 de la Resolución N° 236, de 1998, de esta Entidad Fiscalizadora -Reglamento de Sumarios instruidos por la Contraloría General de la República-, el ejercicio de tal atribución debe ser ejercida con pleno sometimiento al ordenamiento jurídico.

Luego, la circunstancia de que el legislador no le haya entregado a este Organismo de Control potestad disciplinaria, no es óbice para que, en el ejercicio de las facultades de control de legalidad que le confieren los artículos 87 y 88 de la Constitución Política de la República y 1°, 5°, 6° y 9° de su ley Orgánica Constitucional, N° 10.336, pueda pronunciarse sobre las infracciones de ley que detecte en el correspondiente documento sancionatorio o absolutorio.

En este sentido, esta Entidad Fiscalizadora debe resguardar que, en este caso, la Administración dé cumplimiento a lo previsto en el artículo 116, inciso segundo, de Ley N° 18.834, conforme al cual, las medidas disciplinarias que enuncia, deberán ser aplicadas tomando en cuenta la gravedad de la falta cometida y las circunstancias agravantes o atenuantes que arroje el mérito del proceso.

Del mismo modo, esta Entidad de Control debe velar porque las decisiones de la Administración se ciñan al principio de juridicidad previsto en los artículos 6° y 7° de la Carta Fundamental y 2° de Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, vale decir, que se ajusten al ordenamiento jurídico en toda su integridad, como también que se resguarde la garantía constitucional consagrada en el artículo 19, N° 2, de la Ley Suprema. De consiguiente, le corresponde fiscalizar que la potestad disciplinaria sea ejercida en la forma que señala la legislación y sin arbitrariedad, lo que implica que la decisión adoptada sea justa, desprovista de discriminación y proporcional a la falta y al mérito del proceso. (Aplica criterio contenido en el Dictamen N° 7.744, de 2000).

En este orden de consideraciones, es del caso manifestar que, tratándose de sumarios incoados por la Contraloría General en ejercicio de las atribuciones que le confieren los artículos 133 y siguientes de Ley N° 10.336, si bien la Administración Activa no se encuentra en el imperativo de aplicar en definitiva las medidas disciplinarias que como consecuencia de dichos procesos le sean propuestas, ello no puede implicar infracción a la legislación vigente ni a los principios antes citados, toda vez que las resoluciones que dicte la autoridad administrativa en tales circunstancias, sean sancionatorias o absolutorias, se encuentran sometidas al control de juridicidad de esta Entidad y, por consiguiente, pueden ser representadas si contravienen el ordenamiento jurídico.

Lo contrario significaría vulnerar lo establecido en los artículos 6°, inciso final; 7°, inciso final, y 38, inciso segundo, de la Carta Fundamental, en relación con los artículos 3°, inciso segundo; 4°; 15; 18 y 61 y siguientes de la referida Ley N° 18.575, que consagran el principio de responsabilidad en la Administración del Estado, en cuya virtud los servidores públicos se hallan sujetos a responsabilidad administrativa, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal que les pudiere afectar, siendo un deber de la autoridad velar porque la misma se haga efectiva mediante un racional y justo procedimiento.

En torno a esta materia, el artículo 114 de la antedicha Ley N° 18.834, previene, en su inciso primero, que el empleado que infringiere sus obligaciones y deberes funcionarios podrá ser objeto de anotaciones de demérito en su hoja de vida o de medidas disciplinarias. En tanto, el inciso segundo de la precitada disposición establece que los funcionarios incurrirán en responsabilidad administrativa, cuando la infracción a sus deberes y obligaciones fuere susceptible de la aplicación de una medida disciplinaria, la que deberá ser acreditada mediante investigación sumaria o sumario administrativo.

Como se advierte claramente de tales preceptos, acreditada una infracción a los deberes y obligaciones en el proceso sumarial respectivo, se configura la responsabilidad administrativa, la que debe dar lugar a la aplicación de una medida disciplinaria. Es decir, la discrecionalidad de que goza la autoridad en quien se radica la potestad disciplinaria, no consiste en que pueda libremente determinar si aplica una sanción o absuelve, no obstante, estar fehacientemente acreditada la falta, sino que ello dice relación con la medida específica a aplicar o la decisión a adoptar, pero siempre atendiendo al mérito del proceso y a las circunstancias atenuantes y agravantes que puedan concurrir.

Así, entonces, cuando la autoridad administrativa llamada a ejercer la potestad disciplinaria, no lo hace debiendo hacerlo, no sólo está amparando o encubriendo al funcionario infractor, sino que está incurriendo en una grave omisión y en una inadecuada utilización de sus facultades, lo que claramente implica una inobservancia del principio de probidad, pues éste consiste en observar una conducta funcionaria intachable y un desempeño honesto y leal de la función o cargo, con preeminencia del interés general sobre el particular, según lo establecido en el artículo 52 de la aludida Ley N° 18.575, interés general que se manifiesta en el recto y correcto ejercicio del poder público por parte de las autoridades administrativas, en lo razonable e imparcial de sus decisiones y en la rectitud de ejecución de las normas, entre otros factores, como por lo demás, lo dispone el artículo 53 del mismo cuerpo legal.

Confirma lo anterior, lo señalado en el artículo 62, N° 8, de la indicada Ley N° 18.575, en cuanto establece que infringe especialmente el principio de probidad administrativa, entre otras conductas, contravenir el deber de legalidad que rige el desempeño de los cargos públicos, legalidad que está conformada por la diversidad de preceptos que se han reseñado en los párrafos que anteceden y que imponen a la autoridad depositaria de las facultades disciplinarias, el deber de ejercerlas efectivamente.

Es necesario precisar, en este mismo orden de ideas, que el ejercicio de potestades discrecionales como la analizada, tiene que ser suficientemente motivado y fundamentado, a fin de asegurar que las actuaciones de la Administración sean concordantes con el objetivo considerado por la normativa pertinente al otorgarlas, debiendo estar desprovistas de toda arbitrariedad, de manera que no signifiquen, en definitiva, una desviación de poder.

De este modo, el ejercicio de la potestad disciplinaria en ningún caso puede efectuarse de manera caprichosa; antes bien, la decisión que en último término adopte la autoridad administrativa en quien aquella está radicada, debe ser proporcional al mérito del proceso sumarial, debidamente fundada y así establecerse explícitamente en el respectivo acto administrativo.


En armonía con lo antes expuesto, la jurisprudencia administrativa ha precisado que, propuesta por la Contraloría General una medida disciplinaria determinada, la autoridad titular de la potestad sancionadora puede considerar la concurrencia de circunstancias atenuantes u otros antecedentes del proceso sumarial y analizarlos racional y objetivamente en el marco de la legalidad aplicable, pudiendo llegar a una conclusión diversa -aunque no desproporcionada-, que puede traducirse incluso en la absolución o sobreseimiento del inculpado, pero siempre de acuerdo con el mérito de los antecedentes y por razones fundadas y jamás por una mera apreciación subjetiva.

Así, entonces, aun cuando la autoridad administrativa no se encuentra obligada a acatar en forma irrestricta lo propuesto por este Organismo Fiscalizador, lo que en definitiva resuelva no puede implicar el desconocimiento de los hechos investigados y acreditados por esta Entidad Contralora, eximiendo de la responsabilidad administrativa determinada en el respectivo sumario, a los funcionarios infractores de sus deberes estatutarios, sin fundamentos objetivos y de manera desproporcionada al mérito del proceso. (Aplica criterio contenido en el Dictamen N° 43.507, de 2000).

Establecido todo lo anterior, cabe manifestar que, en la especie, el Director Nacional Subrogante del Instituto Nacional de Estadísticas, fundamenta su decisión en argumentos similares a los que utilizaron los inculpados en su defensa durante el curso del proceso, los que fueron debidamente analizados, ponderados y desestimados tanto en la vista fiscal como en la resolución del señor Contralor que le puso término a dicho procedimiento y propuso la aplicación de medidas disciplinarias.

En efecto, en el considerando c) de la citada resolución se indica, en relación a don XX que, "las conductas que se le imputan, no configuran infracción administrativa"; en el inciso final del considerando d) se manifiesta, respecto a doña YY, que "no se ha configurado el tipo señalado en la formulación de cargos"; y en el considerando e) se señala, en lo que atañe a doña ZZ, que "en la especie no concurren las conductas constitutivas de faltas administrativas en virtud de las cuales se propone la sanción".

Ahora bien, como puede advertirse, la argumentación del Instituto Nacional de Estadísticas no se limita a considerar circunstancias atenuantes de las conductas de los inculpados sino que llega, incluso, a cuestionar la formulación misma de cargos y el mérito probatorio de los antecedentes del sumario, lo que resulta claramente inaceptable tratándose de un proceso administrativo que se encuentra completamente terminado.

En consecuencia, y atendiendo a las consideraciones precedentes, esta Contraloría General estima que no procede cursar la Resolución N° 1.358, de 2004, del Instituto Nacional de Estadísticas, que afina el sumario administrativo que instruyera esta Entidad Fiscalizadora en ese Servicio, toda vez que las atribuciones de su Director Nacional en esta materia se limitan a la posibilidad de rebajar las medidas disciplinarias propuestas por el señor Contralor General, no pudiendo pronunciarse sobre la existencia de hechos que se encuentran debidamente acreditados en el proceso.

En otro orden de consideraciones, en cuanto dice relación con lo señalado por el Director Nacional Subrogante del Instituto Nacional de Estadísticas, en orden a que doña YY se desvinculó del Servicio antes de que se iniciara el proceso administrativo -12 de noviembre de 2002-, y, en consecuencia, no le resultaría aplicable lo dispuesto en el inciso final de artículo 141 de Ley  N° 18.834, cumple con señalar que, según consta en los registros de esta Entidad Fiscalizadora, efectivamente, mediante Resolución N° 74, de 2002 del referido Instituto, tomada razón con fecha 2 de agosto del mismo año, se aceptó la renuncia voluntaria de dicha empleada, al cargo de Jefe de Sección grado 10° E.U.S., de la Dirección Nacional, del cual era titular, a contar del 15 de julio de 2002. Por tanto, su responsabilidad en los hechos indagados se encontraba extinguida al momento de iniciarse el proceso disciplinario de que se trata, de manera que el sobreseimiento dispuesto en relación con la señora YY, se encuentra ajustado a derecho.

Finalmente, cabe advertir que, de acuerdo a lo dispuesto en el inciso primero del N° 11 del artículo 1° de la Resolución N° 520, de 1996, introducido por el N° 2 de la Resolución N° 470, de 2003, ambas de este Organismo de Control, los sobreseimientos, absoluciones y aplicación de medidas disciplinarias, en investigaciones sumarias y sumarios administrativos instruidos u ordenados instruir por la Contraloría General, estarán afectos al trámite de la toma de razón, de modo que deben contenerse en una resolución afecta a dicho trámite, y no en un acto administrativo exento, como ocurre en la especie.

En consecuencia, esta Contraloría General devuelve, sin tramitar, el documento aludido, por no ajustarse a derecho, a objeto de que el Instituto Nacional de Estadísticas proceda a subsanar las observaciones formuladas en el presente oficio.