Dictamen N° 5633

Texto del dictamen

N° 5.633 Fecha: 2-II-2005

En relación con los programas municipales destinados a la absorción de cesantía, se ha estimado necesario dictaminar acerca de la procedencia de que las municipalidades ejecuten, con fondos propios, programas destinados a la absorción de cesantía en la comuna, como asimismo respecto de los mecanismos de contratación que podrían adoptarse para llevar a cabo tales programas.

Como cuestión previa, cabe señalar que, según lo dispone el artículo 1°, inciso segundo, de Ley N° 18.695, las municipalidades son corporaciones autónomas, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de las respectivas comunas.

A su turno, es del caso consignar que, con arreglo a lo preceptuado en el artículo 4°, letra d), del referido texto legal, en lo que interesa, los municipios, en el ámbito de su territorio, pueden desarrollar, directamente o con otros órganos de la Administración del Estado, funciones relacionadas con la promoción del empleo.

En armonía con el criterio contenido en el Dictamen N° 46.389, de 2002, es posible entender que la función precedentemente anotada se encuentra referida a la realización de acciones, elaboración de programas y entrega de incentivos tendientes a lograr un mejoramiento en materia ocupacional en la comuna, lo que resulta conciliable con el sentido natural de la expresión "promoción del empleo".

En concordancia con lo expuesto y atendida la autonomía de las municipalidades en materia financiera, reconocida en el artículo 14 de Ley N° 18.695, cabe consignar que éstas tienen plenas facultades para ejecutar proyectos aprobados legalmente y financiados con recursos presupuestarios propios para el cumplimiento de sus funciones, pudiendo al efecto celebrar, desde luego, los actos y contratos que el ordenamiento jurídico les permite (aplica criterio contenido en el Dictamen N° 15.324, de 1991, entre otros).

En todo caso, no puede dejar de precisarse que las municipalidades deben actuar dentro del marco de los planes nacionales y regionales que regulen la respectiva actividad y en coordinación con el resto de los organismos de la Administración del Estado, evitando de esa forma la interferencia y duplicidad en la acción pública, todo ello con arreglo a lo establecido en los artículos 9° y 10 de Ley N° 18.695 y 5° de Ley N° 18.575.

En este contexto, es posible colegir que las municipalidades, en el ámbito de sus atribuciones y en la medida que cuenten con el debido financiamiento presupuestario, pueden desarrollar programas que tengan por objeto la generación de empleos en la comuna.

Ahora bien, en cuanto a los mecanismos de contratación que pueden utilizar las municipalidades para implementar tales programas, es del caso precisar que éstas deben actuar en el marco normativo y con sujeción a los procedimientos que el ordenamiento jurídico les ha establecido, considerándose la naturaleza del contrato que se suscriba y los montos involucrados. Conforme a estos criterios, el municipio deberá proceder, según sea el caso, al tenor de lo dispuesto en el artículo 8° de Ley N° 18.695, en Ley N° 19.886, de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios y en el artículo 9° de Ley N° 18.575, sin perjuicio de la vigencia de otras normas de carácter especial, que sean susceptibles de aplicarse en tales programas.

Es necesario precisar que las contrataciones de personas naturales que se lleven a cabo en el contexto de los programas de que se trata, no constituyen contratación de personal municipal, ya que los motivos que la originan obedecen a un objetivo distinto, a saber, el cumplimiento de proyectos aprobados con una finalidad específica que, en la especie, consistiría en permitir la ocupación, con una retribución pecuniaria, de personas que se encuentren cesantes.

En ese sentido, es dable recordar que la jurisprudencia administrativa -contenida, entre otros, en el Dictamen N° 42.592, de 1994- se ha referido expresamente a la posibilidad que las entidades edilicias dispongan contrataciones de personas naturales, no vinculadas directamente con la normativa de personal, sino, en lo que importa, con la ejecución de determinados proyectos.

Por otra parte y a fin de dar una mayor ilustración acerca de los mecanismos aplicables en relación con los programas analizados, resulta necesario hacer algunas precisiones entre éstos y los programas de absorción de cesantía de origen fiscal, en los que las municipalidades intervienen como ejecutores, toda vez que las características de unos y otros son distintas y, por consiguiente, no cabe hacer extensivo, en iguales términos, a la situación en estudio el tratamiento que por vía jurisprudencia¡ esta Contraloría General ha dado a tales programas fiscales.

En este sentido y a modo ejemplar, es del caso hacer referencia al Dictamen N° 14.890, de 1999, por el cual esta Entidad de Control, pronunciándose acerca del Programa de Mejoramiento Urbano y Equipamiento Comunal de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, destinado a la generación de empleo y al mejoramiento de la calidad de vida de la población más pobre, determinó, entre otros aspectos, que las municipalidades para los efectos de ejecutar los proyectos financiados por dicho programa a través del sistema de administración directa, podían contratar mano de obra con sujeción a las normas del Código del Trabajo.

Al respecto, cabe precisar que el citado dictamen se evacuó teniendo en especial consideración que el programa de absorción de cesantía que se pretendía aplicar era de carácter fiscal, establecido en base a una fuente legal expresa y a su correspondiente reglamentación, circunscrito a recursos determinados dispuestos en la ley de presupuestos para las municipalidades con un fin específico y cuya implementación debía verificarse de acuerdo con instrucciones impartidas por el nivel central de la Administración del Estado.

Luego, los supuestos tenidos en cuenta al emitirse el aludido pronunciamiento no son idénticos a los que concurren en la situación analizada en esta oportunidad, relativa a programas municipales que no tendrían un fundamento legal expreso, sino que se llevarían a cabo en virtud del ejercicio de las funciones y atribuciones que, en general, Ley N° 18.695 otorga a las municipalidades en materia de empleo y que, además, serían financiados con recursos propios consultados en sus respectivos instrumentos presupuestarios y sujetos a las directrices de gestión que la misma entidad edilicia se fije acorde con el marco jurídico que le sea aplicable.

Como es posible advertir las diferencias constatadas entre los programas de absorción de mano de obra de origen exclusivamente edilicio y aquellos de carácter fiscal en los que recayó el dictamen enunciado, ameritan establecer una distinción fundamental, consistente en que en los primeros no es posible admitir que las municipalidades contraten directamente mano de obra con sujeción a las normas del Código del Trabajo, como se hizo, de manera excepcional, en relación con los programas fiscales.

Así, al no concurrir respecto de los programas emanados del propio municipio las circunstancias especiales -a las que ya se ha hecho alusión-, que posibilitaron las referidas contrataciones, la ejecución de ellos debe llevarse a cabo por medio de los mecanismos de regular procedencia en el ámbito municipal, entre las cuales no se encuentran las contrataciones sometidas a la legislación laboral, ya que éstas han sido previstas exclusivamente como una forma de proveer personal municipal, como es el caso de las contrataciones a que se refiere el artículo 3°, incisos primero y segundo, de Ley N° 18.883, supuestos que no concurren en la especie (aplica criterio contenido en los Dictámenes N°s. 15.515, de 1996 y 11.485, de 1999, entre otros).

En consecuencia, la implementación por parte de las entidades edilicias de programas tendientes a la promoción del empleo, efectuados con fondos propios, deben llevarse a cabo de acuerdo con las pautas expresadas en el presente pronunciamiento, sin que proceda aceptar mecanismos considerados en situaciones diversas. Por lo tanto, corresponde que las designaciones sean dispuestas a través de contratos sobre la base de honorarios imputados a subtítulos distintos del 21, ya que, como se manifestara con antelación, las contrataciones que se dispongan para los fines comentados no constituyen contratación de personal municipal.

De este modo, y en razón de lo expuesto, esa Subdivisión de Auditoría e Inspección de la División de Municipalidades, debe fiscalizar a las entidades edilicias que implementen programas de absorción de cesantía financiados con recursos presupuestarios propios, en conformidad a las reglas expresadas en el presente dictamen.