Dictamen N° 1771

Texto del dictamen

N° 1.771 Fecha: 13-I-2005

Empresa reclama en contra de la decisión de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles de formularle cargos y pretender aplicarle una sanción.

Señala la recurrente, en síntesis, que por oficio ORD. N° 1870/DIE 444/SE, de 2004, la SEC le hace imputaciones en su calidad de integrante del CDEC-SIC, Centro de Despacho Económico de Carga del Sistema Interconectado Central, y no por actos propios; que el hecho que dio lugar a lo anterior fue el corte del suministro eléctrico ocurrido en el Sistema aludido el 7 de noviembre de 2003, respecto del cual carece de responsabilidad dado que las fallas de operación ocurrieron en instalaciones que no son de su propiedad; y, por último, que, en virtud de las razones que expone, corresponde que se declare la ilegalidad del proceder del organismo regulador mencionado.

Solicitado el informe correspondiente, éste fue expedido mediante ORD. SEC. N° 4872, de 2004, en el cual dicha Superintendencia señala, en resumen, que el procedimiento administrativo en cuestión se ha ajustado a las normas legales vigentes y que aún no existe pronunciamiento definitivo.

Sobre el particular, es preciso manifestar que la jurisprudencia administrativa, en Dictamen N° 13.923, de 2004, ha señalado que conforme a los artículos 6° y 7° de la Constitución Política y 2° de Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional sobre Bases Generales de la Administración del Estado, todos los actos de los órganos de la Administración del Estado están sujetos al principio de juridicidad; que ello es válido aunque se trate de un conjunto de actos administrativos que formen parte de un determinado procedimiento; y que no puede sostenerse, jurídicamente, que solamente el último acto de un proceso debe respetar el principio de juridicidad, sino que deben atenerse a él todos y cada uno de los actos que conforman la actuación respectiva.

En este orden de consideraciones, cabe anotar que la Superintendencia de Electricidad y Combustibles es un servicio funcionalmente descentralizado de la Administración del Estado, conforme al artículo 1° de Ley N° 18.410, por lo que sus actos se encuentran sometidos al control de legalidad que ejerce este Organo de Control, según expresamente lo dispone el artículo 24 de esa ley y los artículos 1° y 16 de Ley N° 10.336.

Cabe referirse, en seguida, al citado ORD. N° 1.870, en el cual la SEC. formula a Cenelca SA. dos cargos, a saber: incumplimiento de la obligación de coordinarse con el fin de preservar la seguridad del servicio, lo que constituye infracción al artículo 81, N° 1, de la Ley General de Servicios Eléctricos, disposición que se complementa y desarrolla en el artículo 165 del Decreto N° 327, de 1997, de Minería, que contiene el reglamento de dicha ley, en relación con los artículos 172, letra h), 183 y 185 del mismo reglamento; e incumplimiento de la obligación de responder a un requerimiento de información efectuado por la SEC., en los términos en que éste fue formulado, contraviniendo con ello el artículo 3° A de Ley N° 18.410 y el artículo 172, letra l), del citado Decreto N° 327.

La primera imputación se funda, al tenor del oficio aludido, en que Cenelca, en tanto miembro integrante del CDEC., no cumplió con su obligación de coordinarse con el fin de preservar la seguridad del sistema eléctrico, esto es, no realizó actos en forma ordenada para poner a cubierto anticipadamente la ocurrencia de una falla en el sistema eléctrico; y la segunda dice relación con la falta de respuesta adecuada al requerimiento de información de la autoridad reguladora eléctrica, en los términos en que éste fue formulado.

Ahora bien, la Ley N° 18.410, en su artículo 15, inciso primero, prescribe que "Las empresas, entidades o personas naturales, sujetas a la fiscalización o supervisión de la Superintendencia, que incurrieren en infracciones de las leyes, reglamentos y demás normas relacionadas con electricidad, gas y combustibles líquidos, o en incumplimiento de las instrucciones y órdenes que les imparta la Superintendencia, podrán ser objeto de la aplicación por ésta de las sanciones que se señalan en este Título, sin perjuicio de las establecidas específicamente en esta ley o en otros cuerpos legales".

Cabe señalar que la norma anotada fue introducida mediante Ley N° 19.613, publicada en el Diario Oficial el 8 de junio de 1999, reforma legal que tuvo por objeto fortalecer el rol fiscalizador y sancionador de la Superintendencia de Servicios Eléctricos.

Este cuerpo legal establece normas jurídicas que entregan a la SEC facultades fiscalizadoras importantes, lo que se demuestra en los siguientes aspectos:

a) Entrega de información. Se establece que la SEC podrá requerir a las personas y empresas sometidas a su fiscalización y a las empresas relacionadas que mantengan transacciones con aquéllas, cualquier información que fuese necesaria para el ejercicio de sus funciones. Asimismo, se debe informar a dicho organismo de todo hecho esencial relativo a la actividad fiscalizada. 

b) Puede solicitar la declaración de testigos.

c) Tiene la atribución de exigir la realización de auditorías técnicas para comprobar la veracidad y exactitud de la información que se le entregue, a costa de la empresa fiscalizada.

d) Puede citar a declarar a los representantes legales, directores y administradores de la empresas.

e) Los funcionarios del SEC tienen libre acceso a las dependencias eléctricas.

f) Dichos servidores tienen la calidad de ministros de fe en la verificación de los hechos constitutivos de las infracciones y los hechos que ellos constaten constituyen una presunción legal.

g) La SEC puede aplicar e interpretar las disposiciones legales y reglamentarias en materia eléctrica.

h) También puede impartir instrucciones de carácter general a las empresas fiscalizadas.

i) Tiene atribuciones para aplicar multas que, dependiendo de la entidad de la infracción, pueden llegar a un máximo de 10.000 unidades tributarias anuales, sin perjuicio de otras sanciones que se contemplan. Entre las infracciones se comprende la desobediencia de cualquiera instrucción del propio ente sancionador.

Como se puede advertir, el conjunto de facultades que el legislador ha entregado a la Superintendencia mencionada, la reviste de la calidad de un organismo fiscalizador con amplias atribuciones, que deben ejercerse en un marco regulador estricto para todos los actores del sector que le incumbe.

Ahora bien, se ajusta al aludido ordenamiento regulador, el hecho de que la citada Superintendencia, como consecuencia del corte eléctrico producido el 7 de noviembre de 2003, que afectó desde Paposo a Curicó, haya formulado los dos cargos a que se ha hecho referencia.

En efecto, conforme a lo prevenido en los artículos 2°, 3° y 16 de Ley N° 18.410, son facultades privativas de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles las de "fiscalizar y supervigilar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias, y normas técnicas sobre generación, producción, almacenamiento, transporte y distribución de combustibles líquidos, gas, electricidad, para verificar que la calidad de los servicios que se presten a los usuarios sea la señalada en dichas disposiciones y normas técnicas, y que las antes citadas operaciones y el uso de los recursos energéticos no constituyan peligro para las personas o cosas" como las de "fiscalizar en las instalaciones y servicios eléctricos, de gas y combustibles líquidos el cumplimiento de las obligaciones establecidas en los decretos de concesión", y también, en lo pertinente, la facultad de aplicar las sanciones que dicho cuerpo normativo contempla, atendiendo a la naturaleza y gravedad de las infracciones que se constaten. 

En este orden de ideas, cabe precisar que los hechos originarios de los cargos formulados a la recurrente fueron establecidos en una investigación realizada por el organismo fiscalizador del sector con motivo de producirse una falla del sistema eléctrico que está conformado como una entidad, el SDEC-SIC, que agrupa a diversas empresas generadoras y transmisoras de energía, que operan desde la rada de Paposo por el norte (en la II Región) hasta la localidad de Quellón por el sur, en la isla de Chiloé (X Región), cubriendo cerca del 93 % de la población del país. A raíz de ello la SEC efectuó las indagaciones del caso y encontró mérito suficiente para formular los cargos citados a Cenelca S.A., por haber cometido diversas transgresiones a la normativa legal y reglamentaria que regula tales actividades.

Cabe mencionar que el Decreto N° 119, de 1989, del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, aprueba el reglamento de sanciones en materia de electricidad y combustibles, y en su Título III establece el procedimiento que rige en los casos que la SEC sancione a las entidades que le corresponde fiscalizar; y que en el artículo 17 de este Título prescribe que el imputado en su escrito de descargos, en caso de no allanarse a las imputaciones que se le formulan, deberá acompañar cuantos antecedentes, documentos, peritajes u otros medios sirvieren de fundamento a su defensa, pudiendo solicitar la práctica de las diligencias probatorias que estime conducentes para demostrar su inocencia o aminorar su culpabilidad.

Sostiene la peticionaria que el procedimiento sancionatorio no sería válido, en base a la exención de imputabilidad, dado que las faltas administrativas son personales y por consiguiente sólo pueden ser sancionados los responsables de los hechos y no terceros ajenos; que el CDEC-SIC tiene personalidad jurídica reconocida por ley, distinta y diferente de la de sus integrantes; y que no es posible instruir una investigación en contra de una empresa por el solo hecho de ser integrante del CDEC, dado que la posible falta es de responsabilidad de ésta.

Empero, la argumentación precedentemente sintetizada no resulta atendible, puesto que los cargos que se formulan a la reclamante indican los hechos constitutivos de cada una de las infracciones atribuidas, mencionando, además, las disposiciones legales y reglamentarias infringidas. Por tanto, Cenelca tuvo la oportunidad de defenderse en tiempo y forma de las imputaciones, y lo hizo, de tal modo que se han respetado las normas legales y constitucionales que consagran los principios del debido proceso.

En lo que concierne específicamente al primer cargo formulado, que se refiere al incumplimiento de la obligación de preservar la seguridad del servicio eléctrico, exigida en los artículos 81 de la Ley General de Servicios Eléctricos y 165 del Decreto N° 327, de 1997, de Economía, reglamento de la citada ley, cabe señalar que ambos preceptos imponen a los concesionarios de servicios eléctricos de cualquier naturaleza que operen interconectados entre sí, la obligación de coordinar la operación de sus instalaciones con el fin de preservar la seguridad del servicio en el sistema eléctrico, garantizar la operación más económica para el conjunto de las instalaciones del sistema, y garantizar el derecho de servidumbre sobre los sistemas de transmisión establecidos mediante concesión. Añade la preceptiva que esta coordinación deberá efectuarse de acuerdo a las normas y reglamentos que proponga la Comisión Nacional de Energía. Ahora bien, según los cuerpos legales y reglamentarios citados la obligación de coordinar debe cumplirse por medio de los Centros de Despacho Económico de Carga, cuya organización y funcionamiento ha de adecuarse a las normas de la ley y del reglamento aludidos.

En este orden de consideraciones, debe puntualizarse que el aspecto esencial en esta materia incide en que cada empresa integrante del respectivo CDEC es responsable, separadamente, del cumplimiento de cada una de las obligaciones que imponen la ley y el reglamento mencionados, de manera que las sanciones que deban aplicarse por infracciones a dichas disposiciones, afectan individualmente y son de responsabilidad de cada una de las entidades que conforman el CDEC. Así lo disponen, en lo pertinente, los artículos 81 bis, inciso segundo, de la Ley General de Servicios Eléctricos y 202 de su reglamento.

Luego, sin perjuicio de las otras responsabilidades que pudiesen existir, cada una de las empresas integrantes del CDEC-SIC que tiene a su cargo la coordinación del servicio en el territorio afectado por la aludida falla, producida el día 7 de noviembre de 2003, es responsable del cumplimiento de toda la normativa legal y reglamentaria existente para esa precisa e imprevista contingencia.

Es necesario puntualizar que no resulta atendible la exculpación de la reclamante, con el fundamento de que ella no puede responder por una falla de la que no es la causante, desde que no se le atribuye dicha falla ni se la pretende sancionar por ese hecho, porque las conductas incriminadas corresponden a infracciones distintas e independientes de la falla generalizada del sistema, pues se relacionan, por una parte, con la inexistencia de procedimientos y ejecución de actos obligatorios específicos destinados a preservar adecuadamente la seguridad de suministro en el sistema eléctrico aludido ante la ocurrencia de cualquier imprevisto y, por la otra, con la falta de una adecuada información por parte de Cenelca, ante el requerimiento del órgano regulador del sector eléctrico.

En relación al cargo primordial en examen, que es el relativo a la seguridad del sistema eléctrico, que exigen los citados artículos 81 de la Ley General de Servicios Eléctricos y 165 de su reglamento, debe manifestarse que dicha inculpación constituye el reproche por una omisión que si bien fue detectada con motivo de la investigación a que dio lugar la falla del sistema, igualmente podría haberlo sido en cualquier oportunidad en que la Superintendencia ejerciera sus facultades fiscalizadoras, de modo que no constituye razón suficiente para eximir de una formulación de cargos a la empresa reclamante, el hecho de que no tenga vinculación física ni jurídica con la central generadora cuya caída o salida del sistema originó la falla.
En mérito de lo expuesto, se concluye que la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, al formular los aludidos cargos en contra de la recurrente, no ha quebrantado el ordenamiento jurídico vigente y, por tanto, se desestima la solicitud de Cenelca S. A.