Dictamen N° 1254

Texto del dictamen

N° 1.254 Fecha: 11-I-2005

Subsecretaría del Interior se ha dirigido a esta Contraloría General, solicitando un pronunciamiento respecto de la situación que expone, la que dice relación con la destinación de que fue objeto el señor XX,  a la Intendencia de la Regional Metropolitana y, actualmente, a la Oficina Nacional de Emergencia, en atención a la presentación que interpusiera el referido servidor ante esa Cartera Ministerial, reclamando en contra de estas decisiones de la autoridad administrativa, por las razones que allí expone.

Señala el señor XX, Administrador Público, grado 5° EUS., de la planta de la Secretaría y Administración del Ministerio del Interior, que fue destinado a contar del 26 de marzo de 2002, a la Intendencia de la Región Metropolitana, por Resolución exenta N° 1.144, del citado año, de la Subsecretaría del Interior y, posteriormente, a contar del 19 de mayo de 2003, por Resolución exenta N° 1.345, de igual año, del citado Ministerio, a la Oficina Nacional de Emergencia.

Pues bien, el peticionario cuestiona ante la referida Secretaría de Estado, básicamente, la procedencia de esas destinaciones a la luz de lo dispuesto en el articulo 67 de Ley N° 18.834 y, por tanto, la validez de las actuaciones posteriores a estas destinaciones, así como también su responsabilidad administrativa y calificaciones de que ha sido objeto.

Sobre el particular esta Entidad de Control debe hacer presente, en primer término, que el artículo 67 de Ley N° 18.834, dispone que los funcionarios sólo podrán ser destinados a desempeñar funciones propias del cargo para el que han sido designados dentro de la institución correspondiente, debiendo ser ordenadas por el jefe superior de la respectiva institución, medida que implica prestar servicios en cualquiera localidad, en un empleo de la misma institución y jerarquía.

Pues bien, de la lectura de la disposición estatutaria antes transcrita se puede deducir que las destinaciones deben ser dispuestas por el jefe superior del servicio, con la sola limitación, de que las funciones que deba cumplir el servidor, sean las propias del cargo para el cual ha sido nombrado, y que el empleo al que ha sido destinado sea de la misma institución y jerarquía.

Por otra parte, conforme con lo dispuesto por el artículo 55 letra e), de Ley N° 18.834 los servidores públicos están en la obligación de cumplir las destinaciones y las comisiones de servicio que disponga la autoridad competente, jefatura que como ya se señaló podrá destinar en las condiciones señaladas en el artículo 67 de la citada ley.

Además, cabe destacar que la autoridad administrativa puede distribuir las tareas propias del servicio entre los funcionarios de su dependencia, con destinaciones, comisiones de servicios y cometidos funcionarios, medidas que deben sujetarse a la normativa legal, constituyendo ésta una atribución privativa de la máxima autoridad del servicio quien decide como distribuir y ubicar a los funcionarios, según lo requieran las necesidades de la repartición que dirige, conforme los principios generales que informan la gestión de los servicios públicos, ejerciendo su facultad de apreciar o ponderar las circunstancias o razones que justifiquen la destinación de un funcionario, siempre que ello no involucre una arbitrariedad. (Aplica criterio contenido en Dictámenes N°s 17.188, de 1993; 35.940, de 1994 y 44.702, de 2003).

Enseguida, es necesario tener presente lo concluido por la jurisprudencia administrativa de esta Contraloría General, en torno a lo que se debe entender por Institución, la que equivale a una organización que se caracteriza por contar con elementos humanos, financieros y materiales, legalmente adscritos a la dirección de una jefatura responsable, para alcanzar por medio de ellos un fin público, vale decir, como sinónimo de servicio público, por ende, la locución institución debe entenderse comprensiva de la totalidad de un servicio que se encuentra integrado por una o más oficinas, pero siempre que dependan jerárquicamente de un mismo servidor.

En el caso que nos ocupa, el señor XX, perteneciente al escalafón de la Secretaría y Administración General del Ministerio del Interior, fue destinado mediante Resolución exenta N° 1.144, de 2002, del Ministerio del Interior, desde el ex-Departamento de Estudios dependiente de la División de Gobierno Interior, a la Intendencia de la Región Metropolitana y, luego, mediante Resolución exenta N° 1.345, de 2003, de la indicada Secretaria de Estado, a cumplir funciones en la Oficina Nacional de Emergencia.

Sobre el particular esta Entidad de Control debe manifestar que del análisis de la normativa que rige a estas Entidades Públicas, contenidas en la Constitución Política del Estado, en las Leyes N°s 18.575 y 19.175, y en el DL. N° 369, de 1974, las Instituciones antes referidas conforman servicios públicos distintos e independientes.

En efecto, de acuerdo la preceptiva aludida, dichos organismos tienen funciones y atribuciones diferentes, de modo que a cada uno de los jefes superiores de ellos, les corresponde desempeñar labores de distinto orden.

Como se puede advertir, las referidas Entidades constituyen servicios públicos con individualidad propia, desarrollan funciones específicamente definidas para cada una de ellos y, además, conforme a normas pertinentes sobre personal, recursos presupuestarios y organización interna, son dirigidas por autoridades administrativas diferentes, Intendente en el caso de la Intendencia Regional Metropolitana y Director General en el caso de la Oficina Nacional de Emergencia.

Por otra parte, es dable tener en cuenta que las leyes anuales de presupuestos - tal como ocurre con Ley N° 19.915 - han establecido presupuestos distintos para cada uno de estos servicios, los que, además, cuentan con planta de funcionarios y, por ende, con todos los elementos que caracterizan a los servicios públicos, precisados en Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado.

Es así como, necesariamente, esta Contraloría General debe concluir que las destinaciones de que fue objeto el señor XX, a la Intendencia de la Región Metropolitana y a la Oficina Nacional de Emergencia, no se apegaron a la normativa sobre la materia, en atención a que fue destinado a cumplir funciones a dos organismos distintos del servicio de origen, razón por la cual, en la medida que esta última destinación aún continúe vigente, se deberán arbitrar las medidas pertinentes, a fin de superar la situación anómala que se ha producido con esta decisión irregular de la autoridad administrativa.

Sin perjuicio de lo anterior, esta Contraloría General debe hacer presente en lo que concierne a la facultad que asistiría a esa Subsecretaría de Estado, para disponer que los funcionarios pasen a desempeñarse en un servicio distinto al que pertenecen, es necesario expresar que Ley N° 18.834 contempla en sus artículos 67 a 72, los procedimientos mediante los cuales los servidores de las entidades de la Administración del Estado regidos por ese cuerpo legal, como ocurre en la especie, puedan desempeñarse en otro servicio público.

Al respecto, cabe anotar, como ya se advirtió, que según lo prescrito en el artículo 67 del citado Estatuto Administrativo los empleados públicos afectos a sus disposiciones, sólo pueden ser destinados a desempeñar funciones propias del cargo para el que han sido designados dentro de la institución correspondiente.

Por su parte, el artículo 69 prevé que tales empleados podrán ser designados por el jefe superior de la respectiva institución, en comisión de servicio para el desempeño de funciones ajenas al cargo, en el mismo órgano o servicio público o en otro distinto.

A su vez, el artículo 72 del mismo texto legal dispone que los servidores en cuestión, pueden cumplir cometidos funcionarios que los obliguen a desplazarse dentro o fuera de su lugar de desempeño habitual, para realizar labores específicas inherentes al cargo que sirven.

Como puede advertirse, los funcionarios regidos por Ley N° 18.834, sólo en virtud de una comisión de servicio pueden desarrollar labores ajenas al empleo y, además, en una entidad distinta, ya que tanto la destinación como el cometido funcionario importan el desarrollo de tareas propias del empleo que ocupan y en la institución a la cual pertenecen.

Ahora bien, en relación a lo planteado por la Subsecretaría del Interior, en torno a la validez de las actuaciones que llevó a cabo el señor XX, como Jefe Administrativo en la Intendencia de la Región Metropolitana, cabe hacer presente que la anulación de los actos administrativos, sólo procede en aquellos casos en que ha existido un vicio de ilegalidad que afecte su eficacia.

En este sentido, es menester reiterar lo señalado por la jurisprudencia administrativa, emanada de esta Entidad de Control, que ha señalado que no sólo es facultad sino también deber de todo órgano de la Administración, el de invalidar los actos administrativos contrarios a derecho.

No obstante lo anterior, el deber de la autoridad administrativa de invalidar los actos emitidos con violación de las normas preestablecidas, a fin de restablecer el orden jurídico alterado, no puede dejar de reconocer la existencia de limites a la potestad de invalidación, cuyo desconocimiento atentaría contra principios elementales de seguridad en las relaciones jurídicas. Así, no cabe invalidar actos administrativos ilegales, cuando han producido efectos respecto de terceros en el tiempo intermedio.

De este modo, no cabe sino concluir que las actuaciones que llevó a cabo el señor XX, tanto en la Intendencia de la Región Metropolitana, así como las realizadas en la Oficina Nacional de Emergencia, producto de las destinaciones irregulares de que fue objeto, deben considerarse válidas, justamente para salvaguardar el derecho de terceros afectados por éstas.

Ahora, en lo que dice relación con el proceso calificatorio, y la responsabilidad administrativa del señor XX en el período en que fue indebidamente destinado, se debe hacer presente que, si bien, las actuaciones que realizó en los servicios donde sirvió, se consideran válidas por las razones que se esgrimieron con anterioridad, no ocurre lo mismo respecto de su evaluación, así como tampoco con la responsabilidad administrativa que le puede caber, ya que el señor XX, debe ser considerado para estos efectos como un funcionario de hecho, esto es, aquel que es reputado como tal, no obstante carecer de esta calidad desde el punto de vista legal y en cuya virtud, pueden validarse sus actuaciones y tiene derecho sólo a las remuneraciones que derivan del ejercicio del cargo.

En estas condiciones, las actuaciones del señor XX son válidas, sin embargo, no resulta procedente su calificación, así como tampoco perseguir en su contra responsabilidad administrativa, por no haber poseído en dichas Instituciones ninguna calidad jurídica que lo habilite para ello.

Por último, en relación a lo señalado por la Subsecretaría del Interior, en el sentido de que el reclamo interpuesto por el señor XX ha sido interpuesto extemporáneamente, se debe hacer presente que de los antecedentes tenidos a la vista se ha podido determinar que éste hizo una presentación ante el Subsecretario del Interior con fecha 3 de mayo de 2004, estando aún vigente la destinación de que fue objeto a la Oficina Nacional de Emergencia.

En consecuencia, esta Contraloría General debe concluir que las destinaciones de que fue objeto el señor XX, tanto a la Intendencia de la Región Metropolitana como a la Oficina Nacional de Emergencia, no se ajustaron a derecho, razón por la que, en la medida que dicha situación persista, esa autoridad administrativa deberá tomar la medidas necesarias a fin de regularizar la situación laboral del citado servidor, y evitar que esta situación se repita a futuro.