Dictamen N° 64142

Texto del dictamen

N° 64.142 Fecha: 29-XII-2004

Mediante las resoluciones N°s 3.490. 3.491, 3.492, 3.493 y 3.494, todas de 2004, de la Dirección  de Servicio de Salud Metropolitano Oriente, se aplican las medidas disciplinarias de censura y destitución a los funcionarios que en cada caso se señalan, como consecuencia de un sumario administrativo ordenado instruir por resolución exenta N° 667, de 2004, de la Dirección del Servicio de Salud Metropolitano Oriente.

Por su parte, el abogado señor XX, en representación de los funcionarios aludidos, ha interpuesto ante esta Contraloría General, reclamo administrativo en contra de las resoluciones N°s. 3.490, 3.491, 3.492, 3.493, 3.494, 3.495 y 3.496, todas de 2004, de la citada Superioridad, impugnando la procedencia de las medidas disciplinarias que se ha determinado imponerles, por estimar que no se ajustan a derecho ni al mérito de los autos que le han servido de fundamento.

Al respecto, cabe anotar, en primer término, que los sumarios administrativos son procesos específicamente reglados por la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, de manera que respecto de ellos no caben otros trámites o instancias que los previstos en la normativa pertinente de ese cuerpo legal, sin perjuicio, por cierto, de que esta Entidad Fiscalizadora considere el reclamo administrativo como una extensión de la garantía constitucional de hacer presentaciones a la autoridad, sobre cualquier asunto de interés público o privado, sin otra limitación que la de proceder en términos respetuosos y convenientes, establecida en el N° 14 del artículo 19 de la Constitución Política de la República.

Precisado lo anterior, es necesario recordar que el proceso administrativo adjunto, fue incoado con el objeto de determinar la presunta participación que asistiría a todos aquellos funcionarios que eventualmente pudieren resultar involucrados en los hechos acaecidos el día miércoles 7 de julio de 2004, como consecuencia de una movilización en la cual resultaron gravemente dañadas las dependencias de la Dirección del Servicio de Salud Metropolitano Oriente, siendo necesario solicitar la intervención de la fuerza pública para resguardar la integridad física de la Directora del Servicio de Salud Metropolitano Oriente,  y del Director del Instituto de Neurocirugía "Dr. A. Asenjo",  quienes se encontraban en el interior de las oficinas señaladas.

Sobre la materia, corresponde anotar que la resolución de término, que afina el proceso administrativo, adolece de ilegalidad toda vez que, en lo que interesa, la potestad para sancionar con las medidas disciplinarias de censura, multa y destitución a los funcionarios del Instituto de Neurocirugía e Investigaciones Cerebrales fue delegada en el Director de esa entidad mediante resolución N° 2.227, de 1998, del Servicio de Salud Metropolitano Oriente. Así, los actos administrativos en estudio, contravienen a lo dispuesto en el artículo 41 de la ley N° 18.575, toda vez que el delegante no puede ejercer la competencia delegada sin que previamente revoque la delegación.

Enseguida, es útil puntualizar, que esta Entidad Fiscalizadora se abstendrá de emitir pronunciamiento alguno acerca de las presentaciones de dos funcionarias, considerando que mediante las resoluciones de término N°s. 3.495 y 3.496, se ha dispuesto su sobreseimiento en el presente sumario administrativo.

A mayor abundamiento, cabe advertir que, del análisis de los antecedentes, se ha podido establecer que las funcionarias señaladas en el párrafo precedente, no han conferido patrocinio y poder al abogado señor XX, según ellas mismas confirman en escritos presentados durante la substanciación del proceso administrativo.

En este mismo orden de ideas, es menester señalar que tampoco cabe acoger las alegaciones de otros funcionarios, en atención a que no invocan nuevos elementos de juicio que aminoren o desvirtúen la responsabilidad que les asiste en las irregularidades que se les imputan, limitándose a reiterar los mismos argumentos que hicieran valer en su defensa tanto en etapa de los descargos como en los recursos que interpusieran en las instancias procesales pertinentes, los cuales, por ende, ya han sido analizados y ponderados.

En efecto, en lo que atañe a algunos de estos funcionarios, se han formulado en su contra los cargos que rolan a fojas 302 y 305 de autos, respectivamente, fundados en la transgresión tanto de los artículos 55 letras g), e i) y 78 letras g), i), j) y k) del Estatuto Administrativo, como de los artículos 1° y 7° letra l) de la ley N° 19.296, que establece normas sobre asociaciones gremiales de funcionarios de la Administración del Estado, y artículos 52, 61 y 62 N°s. 4 y 8 de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, los cuales consisten esencialmente en haber realizado actividades ajenas a los fines institucionales, y en la calidad de dirigentes gremiales que invisten, haber convocado y dirigido a los funcionarios del Instituto de Neurocirugía y a otros servidores pertenecientes a diversos establecimientos hospitalarios de la Región Metropolitana, a una marcha hasta las dependencias de la Dirección del Servicio de Salud en cuestión, interrumpiendo y paralizando de manera parcial su normal funcionamiento, amenazando a su vez verbalmente a las jefaturas que se individualizan en el acta de cargos respectiva. Asimismo, se les hace responsables de no haber colaborado con la fiscalía instructora al no concurrir a prestar declaración en la oportunidad en que se les apercibiera ni aportar los antecedentes que se les solicitaran a fin de lograr esclarecer los hechos anómalos descritos.

Tratándose de un inculpado, se le imputa además, como dirigente gremial responsable de la movilización, haber incitado a los manifestantes a permanecer en las dependencias de la Directora del Servicio, proferir amenazas verbales en contra de ella como de otras jefaturas superiores, y como consecuencia de tal conducta y la observada también por el numeroso grupo de personas que le acompañaba tanto en su interior como fuera del recinto, no fue posible para los funcionarios directivos abandonar voluntariamente las oficinas, las que debieron ser desalojadas con el auxilio de la fuerza pública, acusándosele por lo tanto, como consecuencia de tal accionar, por los graves destrozos que experimentaran dichas instalaciones fiscales y su mobiliario.

En lo tocante a los otros peticionarios, inculpados, se les atribuye haber vulnerado el principio de probidad administrativa al incurrir en las conductas previstas en los N°s. 4 y 8 del articulo 62 de la ley N° 18.575, y articulo 55 letras g) e i) del Estatuto Administrativo, especialmente por cuanto realizaron actividades ajenas a los fines institucionales al participar en la movilización de que se trata, considerando que la legislación administrativa que los rige no les autoriza para adoptar tal medida de presión.

Como ya se precisara con antelación, a través de las numerosas diligencias llevadas a cabo por el fiscal instructor del sumario administrativo en examen, se acreditó la responsabilidad que asiste a los afectados en las irregularidades materia de los cargos descritos, las que causaron conmoción pública y fueron difundidas ampliamente por los medios de comunicación, dando origen a su vez a un proceso incoado por la justicia ordinaria tras deducirse la querella pertinente, sin que se aprecie relación alguna entre el ejercicio de la libertad sindical y la aplicación de las sanciones expulsivas impuestas a dos de los inculpados, como hacen presente en la especie, toda vez que el derecho que reconoce la ley N° 19.296 a los dirigentes gremiales que se desempeñan en la Administración del Estado para llevar a cabo actividades de esa índole, está condicionado a la sujeción a la ley, resultando necesario recordar lo establecido en la letra i) del artículo 78 de la ley N° 18.834, que prohibe expresamente al funcionario "dirigir, promover o participar en huelgas, interrupción o paralización de actividades, totales o parciales"... "y en otros actos que perturben el normal funcionamiento de los órganos de la Administración del Estado.", actuaciones éstas que son precisamente aquellas que originaron el proceso disciplinario de la especie. Lo anterior, en armonía con el inciso sexto del N° 16 del artículo 19 de la Constitución Política de la República, el cual prescribe, en lo que interesa, que "no podrán declararse en huelga los funcionarios del Estado".

Con respecto a la petición de nulidad de lo obrado en estos autos, fundada en la carencia de objetividad de la Directora del Servicio de Salud Metropolitano Oriente, quien antes de ordenar la instrucción del sumario administrativo habría manifestado públicamente que los inculpados serían drásticamente sancionados, esta Entidad Fiscalizadora debe puntualizar que ello no configura un vicio que incida en la eficacia del procedimiento, si se considera que esa autoridad sólo cumplió con la obligación que le impone el inciso primero del artículo 120 de la ley N° 18.834, en su calidad de jefe superior de la institución, para ordenar, mediante la resolución respectiva, la instrucción de una investigación que tenga por objeto verificar la individualización y responsabilidad de los funcionarios que participaron en los graves hechos acaecidos en las dependencias del servicio, siendo indispensable puntualizar que la circunstancia de haber adelantado una opinión acerca de la responsabilidad administrativa de potenciales inculpados, no ha afectado el principio de objetividad como se afirma en el reclamo de la especie, todo lo cual es sin perjuicio de lo que en definitiva resuelva la autoridad debidamente facultada para decidir el proceso administrativo de la especie.

En este orden de ideas, y en lo que dice relación con la circunstancia de no haber emitido pronunciamiento alguno el fiscal instructor acerca de la solicitud de nulidad planteada a fojas 322, sustentada en la falta de objetividad de la Directora del Servicio, esta Contraloría General cumple con señalar que no cabe acoger esta alegación, toda vez que, efectivamente, el instructor carecía de competencia para emitir su opinión acerca de tal incidente, toda vez que el artículo 133 de la ley N° 18.834 señala entre las obligaciones del fiscal, la emisión de un dictamen que deberá contener la individualización de los inculpados, la relación de los hechos investigados y la forma cómo se ha llegado a comprobarlos, participación y grado de culpabilidad de los afectados, anotación de circunstancias atenuantes y agravantes, la proposición de absolución, sobreseimiento o la aplicación de las sanciones que estime procedentes aplicar. Así, no constituye un vicio procesal la circunstancia que el instructor no se haya pronunciado sobre la nulidad por cuanto la ley no le ha conferido expresamente dicha facultad.

Sin perjuicio de lo anterior, cabe advertir que la autoridad que resolvió acerca de la responsabilidad administrativa de los recurrentes, se pronunció, en definitiva, acerca de la nulidad invocada, desechándola en todas sus partes, ponderando la efectiva participación que les incumbiera a los involucrados en los hechos imputados, conductas descritas en el acta de cargos ya las cuales se refieren los afectados tanto en sus descargos como en los recursos deducidos en las instancias pertinentes, invocando razones similares a las consignadas ahora en el reclamo de la especie.

Lo anteriormente expuesto, es sin perjuicio de que, atendida la delegación de atribuciones contenida en la resolución N° 2.227, de 1998, del Servicio de Salud Metropolitano Oriente, compete al Director del Instituto de Neurocirugía, resolver en definitiva el proceso sumarial que nos ocupa debiendo señalar que, el actual director, en el caso de la especie, se encuentra inhabilitado para ello por su interés directo en los hechos materia de la investigación, circunstancia que le resta imparcialidad, por lo que deberá ser reemplazado en la determinación de las sanciones por quien le sigue en el orden de subrogancia. (Aplica dictamen N° 36.529, de 2000, de esta Contraloría General.)

Finalmente, conviene agregar que tampoco vicia el procedimiento el hecho de que el fiscal no diera lugar a las diligencias que solicitaran en sus descargos, como alegan en el presente reclamo, toda vez que ello no es efectivo, considerando que, en lo que atañe a las citaciones a declarar de seis testigos, uno de ellos ya había depuesto en la parte indagatoria en tanto que los cinco restantes prestaron declaración en el término probatorio abierto especialmente a propósito de su petición. Lo mismo ocurre tratándose de los careos solicitados, los cuales se llevaron a cabo en dicha fase procesal. En cuanto a la solicitud relativa a que se oficiara al Servicio de Urgencia del Hospital del Salvador y al 17 Juzgado del Crimen de Santiago, para los fines que indican, el primer antecedente ya había sido solicitado por el instructor y constaba en autos, accediendo a recabar el segundo en el término probatorio. En lo que concierne a la negativa por parte del fiscal de oficiar a la OIT por ser tal diligencia ajena a la materia del sumario administrativo de que se trata, ello no afecta su legalidad, como sostienen los interesados, toda vez que si bien acorde con el inciso segundo del artículo 132 de la ley N° 18.834, cuando el inculpado solicitare rendir prueba, el instructor señalará plazo para tal efecto, se supone obviamente que las diligencias requeridas estén vinculadas a los hechos investigados y su realización tienda a esclarecer su responsabilidad funcionaria. Lo expuesto, por ende, permite concluir que este aspecto del reclamo carece de sustento y debe necesariamente rechazarse.

En las condiciones anotadas, y sobre la base de las consideraciones expuestas en el presente oficio, este Organismo de Control, devuelve a esa superioridad, sin tramitar, las resoluciones N°s. 3.490, 3.491, 3.492, 3.493 y 3.494, todas de 2004, conjuntamente con los autos administrativos que les sirven de fundamento, a fin de que se sirva subsanar la objeción antedicha, todo ello por cierto, sin perjuicio de los trámites posteriores que en derecho correspondan.