Dictamen N° 58851

Texto del dictamen

N° 58.851 Fecha: 26-XI-2004 

Esta Contraloría General ha recibido para su toma de razón, la resolución N° 562, de 2004, de la Dirección del Hospital Felix Bulnes, que afina el proceso sumarial instruido en esa repartición pública, con el objeto de esclarecer los hechos relacionados con el fallecimiento de la menor XX, el día 16 de junio de 2004 y determinar las eventuales responsabilidades administrativas comprometidas en ello, y a cuyo término se sanciona a doña YY, técnico paramédico, titular, grado 16° E.U.S., con la medida disciplinaria de multa del diez por ciento de su remuneración mensual; a doña ZZ, técnico paramédico, titular, grado 22° E.U.S., con la de destitución, y a doña VV, enfermera universitaria, titular, grado 11° E.U.S., con la de multa del veinte por ciento de su remuneración mensual.

Por su parte, doña ZZ y doña VV, ya individualizadas, se han dirigido a este Organismo de Control, impugnando la respectiva medida disciplinaria, por las razones que esgrimen.

Doña ZZ alega, en primer término, que las normas sobre contención e inmovilización de pacientes son conocidas básicamente de oídas, es decir, no tienen un respaldo normativo. Igualmente señala que, conforme a lo previsto en el artículo 113 del Código Sanitario, la decisión sobre la oportunidad y aplicación de las normas sobre inmovilización de menores se enmarca dentro de la actividad de la profesión de médico cirujano y, por tanto, esas medidas deben ser indicadas y supervigiladas por esos profesionales, quienes en el hecho no las disponen, asumiendo ellas esa decisión, e incluso confeccionando a su costo los medios de contención. Asimismo, manifiesta que la autoridad administrativa estaría ejerciendo en forma arbitraria su potestad discrecional al aplicar la medida de destitución por una contravención al principio de probidad administrativa, toda vez que la doctrina exige que esta pena esté expresamente contemplada como sanción de una conducta ilícita determinada por la ley, lo que en la especie no ocurriría, puesto que, en su concepto, la ley no describe en que consiste una contravención a los deberes de eficiencia y eficacia. Agrega, que la autoridad administrativa consideró como agravante la participación de la funcionaria en supuestas situaciones conflictivas anteriores, no obstante no existe ningún antecedente reprochable en su contra, y no consideró la concurrencia de atenuantes. Finalmente, alega que el fallo amplió la acusación más allá de los cargos imputados, porque calificó su omisión como falta a la probidad administrativa.

Por su parte, doña VV formula una serie de observaciones destinadas a obtener la nulidad del fallo, por cuanto estima que éste adolece de diversos vicios como no señalar las disposiciones legales infringidas ni las que han servido de base a la resolución, no expresar qué obligación o deber estatutario se ha infringido, sustentando la sanción en una norma que carece de fuerza obligatoria. Prosigue sosteniendo que la resolución final del sumario administrativo en examen es nula, toda vez que su parte resolutiva resulta contradictoria al sólo sancionar a las inculpadas y no a las autoridades administrativas superiores que, en su concepto, son responsables de las deficiencias de orden técnico, de equipamiento, de infraestructura y escasez de personal, que habrían hecho posible el fatal acontecimiento, y quienes habrían incurrido en una falta administrativa a sus deberes de dirección, organización y gestión. Finalmente, alega que la resolución es poco razonable, parcial, arbitraria y gravemente injusta, atendido que en su concepto existen circunstancias que claramente la liberan de responsabilidad, las cuales habrían sido desatendidas al aplicársele una sanción administrativa.

Respecto a la primera alegación invocada por doña ZZ, quien señala que las normas sobre contención e inmovilización de pacientes, son conocidas básicamente de oídas, es decir, no tienen un respaldo normativo, cabe destacar que todas las funcionarias que prestaron declaración en el sumario en examen, afirmaron tener conocimiento de las medidas de seguridad que se deben adoptar respecto de los menores que se encuentran hospitalizados y bajo su cuidado, en especial, tratándose de lactantes que, por fuerza mayor, deben ser acomodados en camas y no cunas.

A mayor abundamiento, cabe señalar que de las mencionadas declaraciones ha quedado de manifiesto que todas las funcionarias de pediatría comprenden muy bien lo esencial de la existencia y aplicación de las aludidas normas de contención, toda vez que ellas mismas confeccionan los artefactos utilizados para el soporte e inmovilización de los menores. Por otra parte, no resulta indispensable impartir instrucciones escritas y expresas sobre la práctica de auxilios y cuidados, que son elementales y que siempre han sido realizados por estas funcionarias, toda vez que el deber básico e inherenre a las funciones propias de su cargo, es velar por la seguridad de los menores hospitalizados mientras ésos se encuentren bajo su custodia, debiendo observar una conducta diligente y adoptar con oportunidad las medidas que sean necesarias para preservar su integridad física.
 
Sobre su invocación de lo previsto en el artículo 113 del Código Sanitario, así como que la decisión sobre la oportunidad y aplicación de las normas sobre inmovilización de menores caben dentro de la actividad de la profesión de médico-cirujano y que, por tanto, esas medidas deben ser indicadas y supervigiladas por esos profesionales, quienes en el hecho no las disponen, asumiendo ellas esa decisión e, incluso -como ya se mencionó-, son las mismas funcionarias quienes se preocupan de la confección de los medios de contención con sus propios recursos, corresponde recordar que de las declaraciones contenidas en el sumario queda claramente establecido que existe consenso general respecto a que les corresponde a los técnicos paramédicos y a la enfermera de turno, velar por el cumplimiento de las normas de contención, lo cual resulta evidente, toda vez que son estos funcionarios de la salud y no los médicos cirujanos, a quienes se les encomienda la supervisión directa y cuidado permanente de los pacientes hospitalizados, siendo de la esencia de su actividad de apoyo a la labor médica, el llevar a cabo estas funciones. Corrobora lo anterior, la existencia de turnos rotativos y continuos, cuya finalidad es otorgar cuidado permanente a los pacientes hospitalizados.

Enseguida, respecto de la alegación que formula en cuanto a que la autoridad administrativa ejerció en forma arbitraria su potestad discrecional, al aplicar la destitución por una contravención al principio de la probidad administrativa, toda vez que la doctrina exige que esta pena esté expresamente contemplada como sanción de una conducta ilícita determinada por la ley, cabe manifestar que el aludido principio de tipicidad no ha sido consagrado de manera general en materia de responsabilidad disciplinaria, de tal forma que la aludida medida disciplinaria de destitución procede en los casos expresamente dispuestos en la ley y también frente a hechos que vulneren gravemente el principio de la probidad administrativa. (Aplica dictamen N° 8.281, de 2001).

En efecto, el artículo 62 de la ley N° 18.575, Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado ha sido fijado mediante D.F.L. N° 1/19653, de 2000, del Ministerio Secretaria General de la Presidencia, señala que contravienen "especialmente" el principio de probidad, las conductas que menciona, precepto del cual fluye que el legislador no limitó a un número determinado las actuaciones funcionarias que lo infringen, sino que, por el contrario, se preocupó de determinar claramente las conductas que no pueden dejar de considerarse una transgresión al mismo, de tal forma que también procede aplicar la aludida sanción respecto de otras actuaciones de los funcionarios públicos, en la medida que ello implique una falta grave al citado principio.

Es así como el N° 8 del referido artículo 62, establece expresamente, que afecta el principio en examen la contranvención de los deberes de eficiencia, eficacia y legalidad que rigen el desempeño de los cargos públicos con grave entorpecimiento del Servicio, lo que precisamente ocurrió en la situación en análisis, toda vez que la omisión de cuidado en que incurrieron las funcionarias sancionadas, ha ocasionado graves perjuicios y desprestigio a la imagen de la institución en que se desempeñan.

Luego, respecto a que la autoridad administrativa consideró como agravante la participación de la funcionaria en supuestas situaciones conflictivas anteriores, cabe aclarar que la causal determinante para la aplicación de la medida disciplinaria expulsiva, es la magnitud, gravedad y consecuencias de la falta cometida por la funcionaria, y no la concurrencia de esta agravante, de manera que tampoco es posible aminorar la sanción dispuesta a su respecto, en virtud de las circunstancias que invoca como atenuantes de su responsabilidad.

Sobre este punto cabe recordar que, al momento de sancionar, la autoridad debe, necesariamente, velar porque exista la debida proporcionalidad entre la infracción administrativa, los hechos establecidos fehaciente y objetivamente, y la magnitud de la sanción impuesta, atendiendo que todos los antecedentes permitan llegar a una conclusión equitativa y sustentable, lo que ha acontecido en la especie.

Absolviendo su última alegación, esto es, que el fallo amplió la acusación más allá de los cargos imputados, calificando su conducta como falta a la probidad administrativa, es preciso manifestar que, del tenor de los descargos y alegaciones que las inculpadas formulan en el sumario, se desprende que éstas comprendieron a cabalidad cuáles son los hechos concretos y verificados -no dar cumplimiento a las normas de inmovilización-, que se les han imputado, de manera que no se puede concluir que la calificación de la infracción como una falta al deber de probidad administrativa, en la instancia señalada, la ha dejado en la indefensión en las instancias previas al fallo del sumario en examen.

Refuerza lo anterior, la circunstancia que los cargos formulados cumplan con los requisitos exigidos por la reiterada jurisprudencia de este Organismo Contralor, esto es, se refieren a hechos concretos y verificados, que implican una infracción de obligaciones funcionarias y no la simple enumeración de los preceptos vulnerados, de modo que la afectada ha comprendido cabalmente cuál ha sido su conducta objeto de reproche y ha podido asumir adecuada y oportunamente su defensa.

Ahora bien y en relación con la primera de las reclamaciones de doña VV, esto es, que la resolución de término no señala las disposiciones legales infringidas ni las que han servido de base a la resolución, como tampoco expresa qué obligación o deber estatutario se ha infringido, sustentando la sanción en una norma que carece de fuerza obligatoria, esta Contraloría General debe manifestar que luego del examen de las diversas actuaciones del sumario, tales como la formulación de cargos a la inculpada, la resolución exenta que dispone la aplicación de las medidas disciplinarias, el recurso deducido por la afectada en contra de esta resolución, y la exenta que lo rechaza, se desprende que la señora VV comprendió con toda claridad la falta en que ha incurrido, la norma transgredida y el deber funcionario incumplido, esto es, omitió la debida supervisión del cumplimiento de las normas de inmovilización, omisión que constituye una falta grave a su deber funcionario, que en su calidad de enfermera le correspondía, cual era supervisar al personal bajo su dirección de manera que éste diera cumplimiento a tan elementales normas de cuidado, como son las relativas a la contención de pacientes pediátricos hospitalizados, normas que en toda oportunidad procesal la funcionaria afirma conocer.

Respecto a que la resolución final del sumario administrativo es nula, porque su parte resolutiva resulta contradictoria al sólo sancionar a las inculpadas y no a las autoridades administrativas jerárquicamente superiores que, en su concepto, son responsables de las deficiencias de orden técnico, de equipamiento, de infraestructura y escasez de personal, esta Contraloría General comparte el criterio expuesto por la autoridad de salud, en el sentido que, en la especie, las faltas detectadas constituyen negligencias personales de las funcionarias que se sancionan, que no dicen relación con el oportuno otorgamiento de servicio por parte de la Institución. Además, resulta necesario consignar que la alegación formulada por la ocurrente no constituye un vicio procedimental sustantivo o de fondo que pudiese alterar el resultado final, que se traduce en la aplicación de la medida disciplinaria en su contra.

Finalmente, en lo referido a que la resolución es poco razonable, parcial, arbitraria y gravemente injusta atendido que en su concepto existen circunstancias que claramente la liberan de responsabilidad, las cuales habrían sido desatendidas al aplicársele una sanción administrativa, es posible manifestar que éstas ya fueron ponderadas por la autoridad al momento de evaluar la participación y responsabilidad administrativa de la funcionaria, estimando que resultan del todo insuficientes para desvirtuar los cargos formulados, y la sanción que le ha sido impuesta por la responsabilidad administrativa que le asiste en los hechos investigados, toda vez que se encuentra acreditada en el sumario en examen la gravedad de la falta cometida.

En consecuencia, en virtud de lo expuesto en el cuerpo de este oficio, esta Contraloría General rechaza las presentaciones interpuestas por doña ZZ y doña VV, y ha dado curso al documento señalado, por encontrarse ajustado a derecho y al mérito del proceso sumarial adjunto.