Dictamen N° 57519

Texto del dictamen

N° 57.519 Fecha: 18-XI-2004


Mediante ORD. N° 2585, de 2004, se consulta sobre el sentido, alcance u objeto de las respuestas o aclaraciones a las consultas de los oferentes en un procedimiento de licitación de un contrato de obras. Por ejemplo, si a través de dichas respuestas o aclaraciones se pueden modificar las disposiciones de las bases administrativas en lo concerniente a los plazos máximos previstos para la ejecución de las obras, a los estados de pago, multas u otros aspectos definidos en ellas.

Al respecto es preciso manifestar que la regla general en la materia la determina el artículo 9° de la ley 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, en cuanto estatuye que los contratos administrativos se celebrarán previa propuesta pública, en conformidad a la ley. El inciso segundo de la misma norma dispone que "el procedimiento concursal se regirá por los principios de libre concurrencia de los oferentes al llamado administrativo y de igualdad ante las bases qué rigen el contrato".

Complementando lo anterior, la jurisprudencia administrativa ha establecido que el sistema de propuesta pública se rige por dos principios de derecho público que son: la observancia estricta de las bases que rigen el respectivo contrato y la igualdad de los licitantes.

El primero de ello radica en el hecho de que las cláusulas de las bases administrativas deben observarse de modo irrestricto y constituyen la fuente principal de los derechos y obligaciones tanto de la Administración como de los oponentes, de manera que su transgresión desvirtúa todo el procedimiento. El otro principio garantiza la actuación imparcial del servicio frente a todos los oponentes, para lo cual es imprescindible que las bases establezcan requisitos impersonales y de aplicación general. Compete a la autoridad velar para que ambos principios sean respetados (dictamen 15325, de 2004).

En cuanto a las respuestas a las consultas de los oferentes y a las aclaraciones que formule la Administración debe manifestarse que ellas son parte integrante de la preceptiva que rige la propuesta. Se trata de exigencias convencionales, que no pueden ser dispensadas. En estos concursos son las bases administrativas, las especificaciones técnicas, las aclaraciones, 'las respuestas a las consultas, etc., las que establecen los requisitos de forma y fondo que deben cumplir todos y cada uno de los participantes.

En cuanto al punto específico de las aclaraciones, debe manifestarse que la autoridad que convoca a una propuesta pública puede, ya sea por su propia iniciativa o en respuesta a una consulta o solicitud de aclaración planteada por un posible licitante, aclarar, enmendar, rectificar o adicionar las bases del concurso mediante la emisión de circulares aclaratorias. Lo usual es que ellas figuren entre los documentos que conforman las bases de la licitación, puesto que generalmente se trata de antecedentes necesarios para que los oferentes preparen y presenten la oferta.

En uso de esta facultad, que debe estar prevista en la normativa que regula la licitación, la Administración expide las referidas aclaraciones, que deben ser sancionadas de conformidad con lo dispuesto en las bases del concurso. Dichos documentos entran a formar parte de las aludidas bases y, por ende, rigen para todos los participantes por igual.

Ahora, en cuanto al alcance que puede darse en una propuesta pública para la construcción de una obra pública a las respuestas a las consultas y a las aclaraciones que expida la Administración, es preciso manifestar que a menos que exista una norma imperativa de rango superior en contrario, por ejemplo, en el Reglamento para Contratos de Obras Públicas, del Ministerio de Obras Públicas, sancionado por el decreto N° 15, de 1992, de esa Secretaría de Estado, para el caso que rija una obra específica, no se advierte impedimento jurídico para que esas respuestas y aclaraciones, supeditadas desde luego a los citados principios de respeto irrestricto a las bases y de igualdad de los licitantes, puedan modificar las bases administrativas en lo concerniente a los plazos máximos previstos para la ejecución de las obras, a los estados de pago, multas, monto de las garantías u otros aspectos definidos en ellas.

En términos generales serán las propias bases administrativas de la propuesta, sujetándose obviamente a las normas legales y reglamentarias pertinentes, las que determinen los documentos que regirán el concurso, entre los que cabe considerar desde luego a las respuestas a las consultas y a las aclaraciones, y fijarán el orden de precedencia de dichos antecedentes con la finalidad de resolver eventuales discrepancias entre ellos.