Dictamen N° 42815

Texto del dictamen

N° 42.815 Fecha: 23-VIII-2004

Académico de la Universidad de Chile y director de la Asociación Nacional de Funcionarios Académicos de esa casa de estudios superiores, solicita a esta Contraloría General un pronunciamiento sobre el derecho que asistiría a los dirigentes de dicha asociación gremial para ser excluidos del proceso de calificación anual, conforme con lo dispuesto en la ley N° 19.296, que establece normas sobre asociaciones de funcionarios de la Administración.

Requerido su informe, la mencionada universidad expresa que de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 43 de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado y 156 de la ley N° 18.834, sus académicos se rigen por un estatuto de carácter especial, aprobado por el decreto N° 1.136, de 1999, de esa institución de educación superior, el cual dispone que todos los académicos funcionarios deben ser calificados sin excepción alguna, por lo que, incluso aquellos que tengan la condición de dirigentes gremiales, deben ser evaluados.

En relación con la materia, es necesario indicar que la ley N° 18.575, dispone, en el inciso segundo de su artículo 43, que "cuando las características de su ejercicio lo requieran, podrán existir estatutos de carácter especial para determinadas profesiones o actividades".

Por su parte, la ley N° 18.834, prescribe, en su artículo 156, que "los funcionarios que ejerzan las profesiones y actividades que, conforme al inciso segundo del artículo 43 de la ley N° 18.575, se regirán por estatutos de carácter especial" serán, entre otros, los académicos de las instituciones de Educación Superior.

En relación con lo anterior, cabe destacar que según se infiere de las disposiciones de las leyes N°s. 18.834 y 18.575, antes mencionadas, y del artículo 84 la ley N° 18.962, Orgánica Constitucional de Enseñanza, los estatutos especiales que interesan son instrumentos que contienen normas inherentes a la "relación funcionaria" y que las universidades han podido y pueden dictar conforme a sus facultades legales. Así lo ha manifestado esta Contraloría General en su dictamen N° 31.084, de 1990.

Ahora bien, las normas contenidas en la aludida ley N° 19.296, no tienen por objeto regular las indicadas relaciones, ya que la finalidad de dicho cuerpo legal es la de reconocer y regular el derecho que les corresponde a los servidores públicos para constituir asociaciones de funcionarios y cuyo fundamento se encuentra en la Constitución Política, la cual, en su artículo 19, N°s. 15 y 19, asegura.a todas las personas el derecho de asociarse sin permiso previo y el derecho de sindicarse en la forma y condiciones que determine la ley.

En armonía con las referidas disposiciones constitucionales, el artículo 1° de la ley N° 19.296, reconoce a los trabajadores de la Administración del Estado, incluidas las municipalidades, el derecho de constituir, sin autorización previa, las asociaciones de funcionarios que estimen convenientes, con la sola condición de sujetarse a la ley y a los estatutos de las mismas.

Además, dicho cuerpo legal, establece diversas normas cuyo objetivo no es otro que el de reconocer legalmente ese derecho, precisando la forma como se ejerce y determinando los derechos de los asociados y sus dirigentes.

Como puede apreciarse, entonces, la ley N° 19.296, no sólo se limita a precisar determinadas relaciones entre un servicio público y sus trabajadores, sino que, además, regula el funcionamiento de las Asociaciones, Federaciones y Confederaciones de funcionarios, materias que, evidentemente, no forman parte de aquellas en que exista facultad para que sean regladas por estatutos de carácter especial, como ocurre con el citado decreto N°1.136, de 1999, de la Universidad de Chile.

Por consiguiente, lo dispuesto en el artículo 5° del referido acto administrativo, en orden a que todos los académicos deben ser calificados, es sin perjuicio de la existencia de alguna norma legal que impida o regule dicha evaluación, como ocurre con lo prescrito en el artículo 25 de la ley N° 19.296, por lo que, en esta materia debe, necesariamente, atenderse a lo ordenado en este último precepto.

En este sentido, es dable consignar que el inciso tercero del aludido artículo 25, dispone que durante el lapso que menciona, los directivos de las Asociaciones de Funcionarios no serán objeto de calificación anual, salvo que expresamente la solicitare el dirigente y, en el caso que no lo solicitare, rige su última calificación para todos los efectos legales.

Al respecto, es menester anotar que tanto dicho precepto legal como tampoco ninguna otra disposición de la ley N° 19.296, distinguen respecto de la naturaleza del empleo o actividad que realizan los funcionarios que son directores de las entidades gremiales referidas, para reconocerles, entre otros, el derecho a no ser calificados, por lo que la interpretación que se efectúe de dicho texto normativo, no puede llevar a establecer diferencias que afecten a un determinado personal de una institución de educación superior.

Enseguida, es preciso señalar que, en la especie, no resulta aplicable la norma establecida en el artículo 6° del decreto con fuerza de ley N° 153, de 1981, del Ministerio de Educación, que fija el estatuto de la Universidad de Chile, y según la cual las disposiciones de ese estatuto y las de los reglamentos dictados en su virtud, "prevalecerán sobre las leyes generales, a menos que éstas se refieran expresamente a la Universidad de Chile en particular, a las universidades chilenas en general o al sistema universitario del país", lo que haría inaplicable las disposiciones de la ley N° 19.296, a la citada institución de educación superior.

En efecto, este último cuerpo legal, tal como se ha señalado, tiene por finalidad asegurar el ejercicio de garantías constitucionales, las que, en ningún caso pueden ser afectadas o restringidas por los preceptos de un decreto con fuerza de ley.

En consecuencia, en mérito de lo expuesto precedentemente, cumple esta Contraloría General con manifestar que, durante el lapso a que se refiere el inciso tercero del artículo 25 de la ley N° 19.296, los directores de la Asociación Nacional de Funcionarios Académicos de la Universidad de Chile, no pueden ser calificados, a menos que el dirigente lo solicite expresamente y, si así no ocurre, regirá su última calificación para todos los efectos legales.

Finalmente, es forzoso hacer presente que la Dirección del Trabajo, mediante oficio N° 2.578, de 22 de junio de 2004, ha remitido a esta Contraloría General para su pronunciamiento, una consulta que la Asociación Nacional de Funcionarios Académicos de la Universidad de Chile ha efectuado sobre el mismo asunto expuesto en la presentación del recurrente, en consideración a que, como lo reconoce ese organismo, dicha cuestión corresponde al ámbito de competencia de esta Entidad Fiscalizadora, no obstante lo cual, expresa su opinión sobre el alcance que tendrían las disposiciones que regulan la materia.

En relación con lo anterior, esta Contraloría General no puede dejar de reiterar lo que ya tantas veces ha manifestado en su jurisprudencia administrativa, en el sentido de que en conformidad con lo establecido en el artículo 87 de la Constitución Política y en los artículos 1° y 6° de la ley N° 10.336, es a esta Entidad Fiscalizadora a la que  compete privativamente velar por la correcta aplicación de las normas que rigen los empleados públicos, entre las cuales se encuentran los preceptos que establecen los derechos y deberes para los dirigentes de las asociaciones de funcionarios, en su condición de servidores de la Administración del Estado, como ocurre con la disposición contenida en el citado artículo 25 de la ley N° 19.296.