Dictamen N° 27895

Texto del dictamen

N° 27.895 Fecha: 1-VI-2004 

La Dirección del Trabajo se ha dirigido a esta Contraloría General solicitando, en primer término, se precise si la autorización para efectuar actividades docentes, que se contempla en el artículo 8° de Ley N° 19.863, comprende las charlas o intervenciones en seminarios u otros tipos de capacitación, en toda clase de entidades. 

Sobre el particular, cabe hacer presente que la disposición antes aludida establece, en lo que interesa, que "independientemente del régimen estatutario o remuneratorio, los funcionarios públicos podrán desarrollar actividades docentes durante la jornada laboral, con la obligación de compensar las horas en que no hubieren desempeñado el cargo efectivamente y de acuerdo a las modalidades que determine el jefe de servicio, hasta por un máximo de doce horas semanales". 

Consignado lo anterior, es dable señalar que, atendido que no existe en el ordenamiento jurídico una definición de la expresión "actividades docentes", resulta menester determinar su sentido y alcance en el contexto de Ley N° 19.863.

Al respecto, cabe mencionar, en primer término, que el uso general de la expresión docencia -elemento de hermenéutica contemplado en el Código Civil-, le otorga a ésta un sentido equivalente a enseñanza o educación, y que ésta última posee, al tenor de lo dispuesto en el artículo 2° de Ley N° 18.962, Orgánica Constitucional de Enseñanza, una connotación amplia, al definirse como el proceso permanente que abarca las distintas etapas de la vida de las personas y que tiene como finalidad alcanzar su desarrollo moral, intelectual, artístico, espiritual y físico mediante la transmisión y el cultivo de valores, conocimientos y destrezas, capacitándolas para convivir y participar en forma responsable y activa en la comunidad. 

Añade el artículo 4° del texto normativo antes citado, que la educación se manifiesta a través de la enseñanza formal e informal, siendo la primera aquella que, estructurada científicamente, se entrega de manera sistemática, y está constituida por niveles que aseguran la unidad del proceso educativo y facilitan la continuidad del mismo a lo largo de la vida de las personas, y se denominará regular cuando sus niveles se imparten a educandos que cumplen los requisitos establecidos, de ingreso y de progreso en ella. 

Ahora bien, el artículo 9° del citado texto orgánico constitucional reconoce que, al margen de la enseñanza que se imparte en establecimientos o instituciones que tienen, de conformidad con las normas que allí se establecen, el reconocimiento oficial del Estado, como sucede con aquella que se presta en establecimientos de educación básica, media y superior, "se podrá, en virtud de la libertad de enseñanza, impartir cualquier otra clase de enseñanza que no aspire al reconocimiento oficial". 

De lo antes expuesto aparece claro que Ley N° 18.962 reconoce un concepto amplio tanto de la educación como de la enseñanza, comprendiendo esta última no sólo a aquella que se imparte en entidades con reconocimiento oficial, sino también a todo tipo de enseñanza que no pretenda el indicado reconocimiento, por lo que, como es obvio, quedan incluidas en tales expresiones las actividades de capacitación por las que se consulta.

Sin embargo, esta Contraloría General entiende que el concepto de docencia utilizado en el artículo 8° de Ley N° 19.863 no es aquel que en términos tan amplios contempla la normativa orgánica constitucional antes citada para las expresiones análogas de educación y enseñanza, sino que, por el contrario, ha querido referirse a la docencia en un sentido más técnico y restringido, excluyendo precisamente las actividades de capacitación.

Al respecto, conviene hacer presente que de lo dispuesto en diversas leyes que regulan la capacitación, se desprende que tal actividad ha sido considerada como diversa de la docencia, otorgándole un significado preciso, relativo al desarrollo, complementación, perfeccionamiento o actualización de los conocimientos y destrezas de los trabajadores y funcionarios, a fin de lograr el eficiente desempeño de sus cargos o una mayor productividad, sin que aparezca, de ninguna de sus disposiciones, normas que permitan asimilar a la docencia esta clase de acciones. 

Así se desprende de lo establecido en los artículos 23 de Ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, 24 de Ley N° 18.883, sobre Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, 1° y 10 de Ley N° 19.518, sobre Estatuto de Capacitación y Empleo, y 179 del Código del Trabajo. 

Asimismo, de los cuerpos legales antes aludidos puede observarse una diferenciación clara entre las actividades de capacitación y aquellas que corresponden a estudios de educación básica, media o superior, excluyendo a estas últimas del campo de las primeras. 

Así, por ejemplo, los artículos 23 de Ley N° 18.834, y 24 de Ley N° 18.883, señalan que los estudios de educación básica, media o superior, y los cursos de post-grado conducentes a la obtención de un grado académico, no se consideran actividades de capacitación y de responsabilidad de la institución pública o Municipalidad, respectivamente. Igual criterio puede observarse en lo dispuesto en el artículo 1° de Ley N° 19.518.

Precisado lo anterior, y a fin de determinar el sentido y alcance de la docencia en el contexto del artículo 8° de Ley N° 19.863, es útil tener en consideración tanto el concepto de enseñanza formal regular que utiliza Ley N° 18.962, y sus niveles de enseñanza, como el ámbito del reconocimiento oficial de los establecimientos educacionales de que trata dicho cuerpo legal. 

En este contexto, puede entenderse por docencia, para los efectos de la aplicación del citado precepto legal, la actividad de carácter profesional de nivel superior que lleva a cabo directamente los procesos sistemáticos de enseñanza y educación, y que considera las etapas de diagnóstico, planificación, ejecución y evaluación de las actividades educativas generales y complementarias, que tienen lugar en los establecimientos de educación parvularia, básica, media y superior.

De lo antes expuesto, se infiere que la autorización para efectuar actividades docentes que contempla el
citado artículo 8° de Ley N° 19.863, se refiere a aquellas acciones de diagnóstico, planificación, ejecución y evaluación de las actividades de enseñanza que se realizan en los establecimientos de educación parvularia, básica, media y superior, ya se trate, en este último caso, de estudios de pre o postgrado, excluyéndose, en consecuencia a las labores que puedan desarrollar quienes efectúan propiamente actividades de capacitación, en los términos antes señalados, cualquiera sea la naturaleza de la entidad que la imparta.

En otro orden de materias, se solicita un pronunciamiento acerca de la posibilidad de que los jefes superiores de los servicios de la Administración del Estado regulen el ejercicio de las actividades docentes que pueden impartir quienes laboran en esos organismos. 

Al respecto, es dable tener presente que el artículo 8° de la citada Ley N° 19.863, establece que las mencionadas actividades deben desarrollarse "de acuerdo a las modalidades que determine el jefe de servicio", lo que denota la idea de que el derecho que se consagra en la aludida disposición legal no es absoluto, sino que queda sujeto a las restricciones que, fundadamente, pueda imponer la autoridad correspondiente. 

Lo anterior, toda vez que en la especie, y atendido el carácter excepcional de la prerrogativa que se consagra en el mencionado artículo 8° -esto es, permitir el desarrollo de una determinada actividad particular durante la jornada de trabajo que se debe cumplir en virtud de un cargo público-, el jefe del servicio respectivo debe velar por hacer conciliar el referido derecho con los intereses públicos superiores consagrados en Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases de la Administración del Estado, cuales son los principios de continuidad y permanencia del servicio público, de eficiencia y de coordinación, de manera que no se afecte el oportuno y cabal desempeño de las funciones del respectivo organismo.

En tal virtud, y sólo en el evento que resulte estrictamente necesario a fin de dar preeminencia a los señalados intereses generales de la Administración, la autoridad de que se trate podrá, en virtud de lo señalado en el referido artículo 8° de Ley N° 19.863, establecer modalidades o pautas generales para el desarrollo de las actividades docentes que deban desarrollarse durante la jornada de trabajo, las que pueden implicar, por ejemplo, la fijación de determinados horarios o días de la semana en los cuales sea factible o no ejercer la docencia.

Asimismo, la entidad ocurrente requiere que se precise si el jefe superior del servicio puede excluir fundadamente el desarrollo de determinadas actividades docentes por parte de quienes laboran en el respectivo organismo, por estimar que éstas resultan inconciliables con el ejercicio del empleo público, en razón de las funciones propias de la entidad pertinente, conforme a lo dispuesto en el artículo 56 de la citada Ley N° 18.575.
 
Sobre el particular, cabe manifestar que la aludida disposición legal establece, luego de reconocer el derecho de los funcionarios a ejercer libremente cualquier profesión, industria, comercio u oficio conciliable con su posición en la Administración del Estado, que "son incompatibles con el ejercicio de la función pública las actividades particulares de las autoridades o funcionarios que se refieran a materias específicas o casos concretos que deban ser analizados, informados o resueltos por ellos, o por el organismo o servicio público a que pertenezcan". 

Es útil manifestar que, de conformidad con lo prescrito en el artículo 1° del DFL. N° 2, de 1967, ley orgánica de la Dirección del Trabajo, y artículo 476 del Código del Trabajo, a esa repartición le compete, entre otras funciones, fijar de oficio o a petición de parte, por medio de dictámenes, el sentido y alcance de las leyes del trabajo; la divulgación de los principios técnicos y sociales de esa normativa y la realización de toda acción tendiente a prevenir y resolver los conflictos del trabajo.
 
Precisado lo anterior, es dable tener en consideración que las actividades de docencia importan, en lo que interesa, la transmisión, con fines didácticos, de un saber en un área determinada del conocimiento, de manera tal que las materias que se abordan a través de ellas, si bien pueden coincidir con aquellas que deben ser analizadas, informadas o resueltas por los mismos docentes en el desempeño de su cargo público, o por el organismo en el que laboran -como ocurre, por ejemplo, tratándose del organismo ocurrente, con la determinación del sentido y alcance de la legislación laboral-, dichas materias son analizadas y expuestas en la cátedra desde una perspectiva teórica o dogmática, sin tener, por ende el carácter de asesorías sobre un asunto que deba ser sometido al conocimiento y resolución del servicio público respectivo.

En este contexto entonces, las labores docentes que puedan desarrollar los funcionarios públicos no constituyen una actividad incompatible con el cargo público que ejercen, aun cuando aquéllas se refieran a materias que conoce el organismo respectivo o en el cumplimiento de sus funciones, atendido el diverso ámbito en que ambas se ejecutan, esto es, el didáctico, propio de la docencia, y el del ejercicio de la función administrativa, propio del servicio, el que, tratándose de la Dirección del Trabajo, involucra, entre otros, la fijación, en el orden administrativo, del sentido y alcance de la legislación laboral a fin de facilitar la aplicación coherente y uniforme de la ley por parte de los funcionarios de la Dirección del Trabajo y orientar a los trabajadores y empleadores en materias laborales, así como también la divulgación de los principios técnicos y sociales de esa legislación y las acciones tendientes a prevenir y resolver los conflictos laborales.

Finalmente, se solicita que se determine la procedencia de que las asociaciones de funcionarios de la Dirección del Trabajo publiquen, directamente o por intermedio de terceros, revistas que tengan como destinatarios a los propios usuarios de esa repartición pública, habida consideración de que se han recibido denuncias de que funcionarios de ese organismo harían presiones para suscribirse a tales publicaciones. 

Sobre la materia, es dable manifestar que esta Entidad de Control, mediante el Dictamen N° 48.673, de 1980, resolvió que la asociación de funcionarios de la Dirección del Trabajo podía encargar la edición y publicación de la revista por la que se consulta, en la medida que su financiamiento no se haga a través de avisos de propaganda, publicidad o promoción de personas o entidades particulares fiscalizadas por esa repartición, y que su distribución y comercialización estén a cargo del director y representante legal de la empresa editora. 

Se añadió en el citado pronunciamiento que las modalidades antes referidas sólo garantizaban el principio de la probidad administrativa en términos generales y abstractos, de manera que cualquier infracción al señalado principio, imputable a los servidores de esa Dirección del Trabajo, obliga a la autoridad correspondiente a hacer efectiva la consiguiente responsabilidad administrativa. 

En consecuencia, las eventuales presiones que los funcionarios de la Dirección del Trabajo efectúen sobre las personas o entidades sometidas a la fiscalización de ese organismo, a fin de que éstas últimas se suscriban a la revista de la asociación de personal por la que se consulta, no autorizan para prohibir la publicación de la mencionada revista, pero constituyen hechos que pueden importar una infracción al principio de probidad administrativa en los términos que prescribe el número 2° del artículo 62 de Ley N° 18.575, razón por la que deben ser investigados mediante un procedimiento disciplinario y, en el caso de determinarse que algún servidor ha incurrido en responsabilidad administrativa, deberán aplicarse las sanciones que correspondan al mérito del proceso. 

Compleméntase, en los términos referidos en el presente pronunciamiento, el Dictamen N° 16.301, de 2003, de esta Entidad de Control.