Dictamen N° 14878

Texto del dictamen

N° 14.878 Fecha: 24-III-2004

El Colegio Médico de Chile A.G., se ha dirigido a esta Contraloría General solicitando se precise si en aquellos hospitales que no cuentan con un subdirector médico, como sucede con algunos establecimientos dependientes del Servicio de Salud Ñuble, puede el jefe superior del servicio de salud respectivo designar como director de esos centros asistenciales a un profesional que no sea médico cirujano.

La ocurrente sostiene que lo anterior no resulta procedente por mandato expreso del artículo 81 del Decreto N° 42, de 1986, del Ministerio de Salud -Reglamento Orgánico de los Servicios de Salud-, el cual, luego de prescribir que los establecimientos hospitalarios estarán a cargo de un director, que será un profesional universitario, señala que en los hospitales cuyas dotaciones no cuenten con el cargo de subdirector médico, la dirección del establecimiento deberá ser ejercida por un médico cirujano.

Al respecto, es dable manifestar, tal como lo hiciera este Organismo Fiscalizador en sus Dictámenes N°s. 30.813, de 1994 y 28.547, de 1995, entre otros, que el citado precepto reglamentario se encuentra derogado desde la entrada en vigencia de los decretos con fuerza de ley que fijaron las plantas de los diversos servicios de salud y los requisitos especiales para servir los cargos contemplados en dichos ordenamientos de personal.

En efecto, en los referidos decretos con fuerza de ley se estableció como requisito educacional específico para desempeñar los cargos de director de hospital que se contemplan en las plantas de los diversos servicios de salud, el poseer título profesional de médico cirujano, cirujano dentista, ingeniero civil industrial, ingeniero comercial o administrador público, sin hacer distingo o exigencias adicionales respecto de establecimientos que no cuenten con un subdirector médico, de manera que, como lo señalara la jurisprudencia administrativa antes citada, actualmente pueden desempeñar el cargo de director de hospital quienes posean cualesquiera de los referidos diplomas, independientemente si en el establecimiento de que se trate existe o no un subdirector médico.

En esta materia, y en cuanto a lo manifestado por el citado Colegio Médico en orden a que el Presidente de la República, al dictar los señalados textos con fuerza de ley, se habría excedido en sus atribuciones al fijar los requisitos educacionales antes consignados, cabe hacer presente que aquéllos fueron emitidos en virtud de la delegación de facultades legislativas contenida en el artículo 4° de Ley N° 19.086, y no en virtud de la autorización conferida por el artículo 8° de Ley N° 19.308, como lo sostiene la asociación gremial ocurrente.

Al respecto, es útil consignar que el artículo 4° de Ley N° 19.086 facultó al Jefe de Estado, en lo que interesa, para fijar nuevas plantas de personal para los servicios de salud, así como para establecer los requisitos específicos necesarios para desempeñar los cargos incluidos en ellas.

Como puede advertirse entonces, el Jefe de Estado pudo válidamente establecer los requisitos para desempeñar los cargos de director de hospital, ya que se encontraba expresamente facultado para ello de conformidad con el artículo 4° de Ley N° 19.086.

Ahora bien, en ejercicio de la indicada delegación, y en lo que atañe al Servicio de Salud Ñuble, fue dictado el DFL. N° 12, de 1992, del Ministerio de Salud, el cual, luego de fijar, en su artículo 1°, la planta del señalado organismo, dispuso en su artículo 2° diversos requisitos para el ingreso y promoción en las plantas y cargos que dicho precepto indica, entre ellos, los de director de hospital en los términos antes referidos.

No altera lo anterior el hecho de que con posterioridad a la vigencia de los textos normativos dictados en virtud del artículo 4° de Ley N° 19.086, y atendidas las modificaciones de que habían sido objeto las plantas de los diversos servicios de salud, el artículo 8° de Ley N° 19.308 concediera al Presidente de la República la facultad para fijar en un texto refundido y actualizado las nuevas plantas de personal de tales entidades, lo que, tratándose del Servicio de Salud Ñuble, se efectuó mediante el DFL. N° 12, de 1995, del Ministerio de Salud, toda vez que esta última delegación de facultades legislativas no habilitó al Jefe de Estado para establecer o modificar los requisitos que se exigían para desempeñar los cargos que componen las plantas de personal de los organismos en cuestión.

En este orden de ideas, cabe colegir que si bien la planta del servicio que nos ocupa se encuentra actualmente fijada en el citado DFL. N° 12, de 1995, los requisitos para el ingreso y promoción de los respectivos cargos que la integran, son aquellos establecidos en el artículo 2° del también referido DFL, N° 12, de 1992, el cual, en lo que interesa, ha mantenido su vigencia y debe entenderse complementario del texto normativo señalado en primer término.

En consecuencia, resulta forzoso concluir que, tratándose de los cargos de director de hospital contemplados en las plantas de los Servicios de Salud, puede ser nombrado para servir tales plazas cualquier profesional que posea indistintamente el título de médico cirujano, cirujano dentista, ingeniero civil industrial, ingeniero comercial o administrador público, según ya se expresara, y no sólo aquellos que posean el diploma de médico cirujano, aun cuando en el establecimiento de que se trate no exista un subdirector médico.

Ahora bien, en relación con la materia es útil hacer presente que mediante el Dictamen N° 49.790, de 2003, esta Entidad de Control se pronunció respecto de una solicitud del Servicio de Salud Ñuble, en orden a determinar la procedencia de encomendar funciones de director de hospital tipo IV, que no cuenten con subdirector médico, a profesionales que no sean médicos cirujanos, como por ejemplo, matronas y enfermeras.

En dicho pronunciamiento se expresó que puede encomendarse la labor de director de tales establecimientos, dado que en la planta del Servicio de Salud de que se trata sólo se contemplan dos plazas de director de hospital, las cuales son ocupadas por quienes se desempeñan como directores de los centros hospitalarios de mayor complejidad.

Al respecto, conviene precisar que tratándose de aquellos establecimientos hospitalarios que no cuenten en su dotación con un cargo de planta de director de hospital y que, en consecuencia, dichas tareas son servidas por un funcionario en virtud de una encomendación de funciones, resulta procedente, en tales casos, exigir a los funcionarios que desarrollarán esas labores, los mismos requisitos educacionales específicos que se requieren para ocupar los empleos de director de hospital existentes en las plantas de los diversos servicios de salud y que, como se señaló anteriormente, corresponden a los títulos de médico cirujano, cirujano dentista, ingeniero civil industrial, ingeniero comercial o administrador público.

Sobre esta materia, es útil destacar que si el legislador ha previsto que quienes sirvan un cargo en propiedad deben cumplir determinadas exigencias educacionales, debe entenderse que esos requisitos particulares han sido fijados porque en tales casos ha considerado que para desempeñar dichas plazas se requiere una idoneidad específica en cuanto a la preparación profesional de quien vaya a ocuparla, por lo que no resulta lógico sostener que quienes puedan servir ese empleo en otra calidad jurídica, o ejercer idénticas funciones por la vía de la encomendación de funciones, queden eximidos del cumplimiento de esos requerimientos, como lo pretende el Servicio de Salud Ñuble y la Subsecretaría de Salud.

En este sentido, cabe manifestar que de la jurisprudencia de este Organismo de Control, contenida en los Dictámenes N°s. 6.669, de 1991; 32.781, de 1996 y 6.553, 15.951 y 35.046, de 2001, entre otros, se desprende que cualquiera sea la condición jurídica con que un servidor presta funciones para un organismo de la Administración del Estado, esto es, en calidad de titular, subrogante, suplente o a contrata, debe cumplir con los requisitos específicos contemplados en el ordenamiento jurídico para el ejercicio del empleo de que se trate.

En este contexto, no resulta admisible entender que los requisitos educacionales exigidos para que una persona pueda desempeñarse como titular en una determinada plaza -y que, como se anotó, deben también cumplir quienes se desempeñen como subrogantes, suplentes o contratados-, puedan no ser satisfechos por quienes realizarán las mismas labores que demanda dicho cargo, pero a través de la encomendación de funciones, ya que ello, como es dable apreciar, importa que por medio de esta última vía se vulneren las condiciones educacionales previstas por el legislador para el desarrollo de esas tareas.

Por otra parte, la circunstancia de que se utilicen los cargos de directores de hospital contemplados en las plantas de personal para designar a los directores de los establecimientos de mayor complejidad y, en cambio, se reserve el sistema de encomendación de funciones para designar a los directores de los hospitales de menor complejidad -lo que a juicio de la Subsecretaría de Salud y el Servicio de Salud Ñuble avalaría que en estos últimos puedan ser designados para esas tareas servidores que posean títulos diversos de los señalados en los textos legales que fijan los requisitos para desempeñar los cargos de las plantas de personal-, no constituye un fundamento jurídico que permita avalar lo que se pretende, toda vez que no existe disposición legal alguna que sirva de sustento a esa tesis.

En relación con esta materia, cabe hacer presente que la glosa general 03 correspondiente a la partida del Ministerio de Salud, de la ley de Presupuestos del Sector Público para el año 2004 -que en términos similares a los actuales se contemplaba en años anteriores-, dispone, en lo que interesa, que "el personal a contrata de los Servicios de esta partida regido por las normas remuneracionales del DL. N° 249, de 1973, podrá desempeñar funciones de carácter directivo que se le asignen o deleguen mediante resolución fundada del Jefe del Servicio, en la que deberá precisarse en cada caso las referidas funciones".

Sobre el particular, es menester señalar que la autorización contenida en la norma antes citada, a fin de que el personal a contrata pueda desempeñar funciones de carácter directivo mediante asignación o delegación de funciones, en ningún caso exime a las personas a quienes se les encomiende una función que importe el desempeño de tareas propias de algún cargo contemplado en las plantas del servicio, del cumplimiento de las exigencias educacionales específicas que la ley ha establecido para el desempeño, en calidad de titular, de la plaza a la que correspondan las tareas en cuestión, en atención a las razones antes anotadas.

En este sentido, es dable consignar que esta Contraloría General manifestó, a través del Dictamen N° 21.357, de 2003, a propósito de la glosa en análisis, que "las exigencias generales y específicas que requiere la ley para desempeñar un determinado empleo, deben cumplirse aún tratándose de contrataciones, pues si bien éstas no se relacionan con la planta, los grados de las escalas de remuneraciones asignados a los servidores contratados están estrechamente vinculados con la función que a ellos se encomienda".

En consecuencia, atendido lo expuesto, esta Contraloría General cumple con manifestar que tratándose de establecimientos hospitalarios que no cuenten en su dotación con un cargo de planta de director de hospital, procede encomendar tales funciones a un servidor que satisfaga los requisitos educacionales específicos que se exigen para ocupar las indicadas plazas, esto es, que posea indistintamente el título de médico cirujano, cirujano dentista, ingeniero civil industrial, ingeniero comercial o administrador público.

No obstante lo anterior, es menester hacer presente que mediante los Dictámenes N°s. 27.635, de 1991; 39.837, de 1994 y 24.811, de 1998, esta Entidad Fiscalizadora ha manifestado que no procede que por medio de una encomendación de funciones se asignen tareas propias de un cargo de jefatura a un funcionario que desempeña una plaza profesional.

Al respecto, cabe manifestar que el criterio contenido en la jurisprudencia antes citada, se encuentra plenamente vigente en cuanto a que no puede encomendarse funciones propias de un cargo de jefatura a quienes ocupan una plaza del escalafón profesional, toda vez que ello importaría vulnerar lo dispuesto en el artículo 46 de Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, que establece que los funcionarios públicos sólo podrán ser destinados a funciones propias del empleo para el cual han sido designados.

Ahora, en lo que atañe a la validez del sistema de encomendación de funciones, si bien éste no tiene un reconocimiento expreso en nuestro ordenamiento jurídico, por lo que no procede que a través de tal procedimiento se provea un determinado empleo ya que éste debe ser servido en calidad de titular, suplente o subrogante, tal como se expresó en la jurisprudencia antes referida, no es menos cierto que esta Contraloría General, mediante sus Dictámenes N°s. 32.573, de 1986; 10.889, de 1988 y 14.855, de 2002, entre otros, ha reconocido la encomendación como un sistema necesario para asignar determinadas labores imprescindibles y que no pueden desarrollarse por medio de un cargo, por no existir éste en la planta de personal.

Tratándose de la asignación de funciones que corresponden a cargos contemplados en la planta, este Organismo de Control estima que también debe ser especialmente reconocida la encomendación de funciones como un procedimiento válido para asignar dichas labores y dar así continuidad al servicio, cuando, como en la especie, las plazas existentes en la planta son insuficientes y se encuentran todas provistas.

Consignado lo anterior, es oportuno manifestar, en lo que atañe a los servicios de salud, que es menester tener presente lo prescrito en el artículo 91 de Ley N° 18.591, que autoriza a los directores de tales organismos para asignar funciones directivas y para delegar atribuciones de esa naturaleza, a profesionales funcionarios contratados -esto es, personal no directivo-, en los establecimientos asistenciales que señala, así como lo preceptuado en la glosa antes citada, que permite que el personal a contrata regido por las  normas remuneracionales del DL. N° 249, de 1973, desempeñe las funciones de carácter directivo que se le asignen o deleguen, en las condiciones que en tal precepto se indican, por lo que resulta procedente encomendar funciones de jefatura a los servidores no directivos referidos en dichas disposiciones, sin perjuicio de que tales empleados deban satisfacer los requisitos educacionales pertinentes, conforme a lo ya anotado.

Compleméntanse los Dictámenes N°s. 27.635, de 1991; 39.837, de 1994; 24.811, de 1998 y 21.357 y 49.790, de 2003, todos de esta Entidad Fiscalizadora.