Dictamen N° 12140

Texto del dictamen

N° 12.140 Fecha: 9-III-2004

La Dirección de Obras Hidráulicas solicita pronunciamiento respecto de los procedimientos que corresponde aplicar por el Ministerio de Obras Públicas, a objeto de desarrollar el Programa de Agua Potable Rural año 2004, con recursos provenientes de otros organismos como el Fondo Nacional de Desarrollo Regional y Chile Barrio, toda vez que dicha Dirección se encuentra imposibilitada para ejecutarlos en forma directa.

Señala la consulta, en síntesis, que el Programa Nacional de Agua Potable Rural (Programa APR) abarca la "Asesoría a los Servicios de Agua Potable Rural" existentes y la "Gestión de Proyectos de Inversión", que se financian con recursos de Inversión Sectorial de Asignación Regional (ISAR); que paralelamente otros organismos, como la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, Gobiernos Regionales, Municipalidades y Servicios de Vivienda y Urbanización, cuentan con fondos para estos fines; que la Ley de Presupuestos para 2004 no incluye gastos asociados inherentes a proyectos y por tanto la Dirección de Obras Hidráulicas deberá externalizar esta labor con empresas sanitarias o sus concesionarias; y, por último, que habría dos alternativas para ello, transferencia de fondos mediante convenio a la empresa sanitaria que actúa como unidad técnica o bien convenio ad referéndum en que el organismo correspondiente encarga a la Dirección de Obras Hidráulicas la gestión de proyectos de inversión y ésta encomienda el proyecto a la empresa sanitaria que es unidad técnica del programa en la región.

Sobre el particular cumple manifestar que la ley 19.915, de Presupuestos del Sector Público año 2004, establece, respecto de la Dirección de Obras Hidráulicas, entre los gastos, el Subtítulo 30 "Inversión Sectorial de Asignación Regional", con un monto de $ 11.192.002.000.

Cabe precisar que el aludido subtitulo 30 comprende toda aquella inversión que corresponda a estudios preinversionales, programas y proyectos de inversión, que siendo de responsabilidad de un ministerio o de sus servicios, se deban materializar en una región específica y sus efectos económicos directos se concentren principalmente en ella.

Ahora bien, la glosa 04, atinente al Subtítulo 30, expresa, en su primer párrafo, que se trata de recursos destinados a realizar inversión en programas o proyectos de agua potable rural, incluido un monto máximo de $ 1.087.486.000 para gastos de administración y supervisión asociados directamente con los sistemas de agua potable rural a nivel nacional. Por resolución del Ministerio de Obras Públicas, visada por la Dirección de Presupuestos, este último monto se distribuirá a nivel regional conforme a criterios técnicos y al programa de actividades.

En el párrafo cuarto de la misma glosa se indica que los proyectos definidos por el Gobierno Regional deberán ser comunicados al Ministerio, señalando la distribución de recursos regionales, comunales o del sector privado comprometidos para participar en el financiamiento conjunto de proyectos que estimare procedente. Se agrega que "la inversión de los recursos de este Subtítulo podrá efectuarse directamente por el Ministerio o mediante convenios con las empresas sanitarias o sus concesionarias.".

Cabe mencionar en este punto que la partida 12 de la ley 19.915, que contempla el presupuesto general de ingresos y gastos del Ministerio de Obras Públicas para el año 2004, establece la glosa 04, atinente a los recursos destinados a gastos de inversión derivados de contratos para la ejecución de estudios de pre-inversión, diseños de ingeniería, construcción, conservación, reparación, mejoramiento, y reposición de obras públicas en el área de competencia de los Servicios dependientes de dicha Secretaría de Estado, con las excepciones que indica.

Agrega dicha glosa que no podrán ejecutarse ni establecerse, para la licitación de los estudios, proyectos u obras que deban imputarse a los ítem de inversión real, con las excepciones aludidas, los gastos inherentes a la administración de éstos, o de servicios y gastos de operación que son propios del funcionamiento de los Servicios del Ministerio de Obras Públicas. Sólo se exceptúan los gastos originados en obras ejecutadas por administración directa, en cuyo caso quedarán sujetos a su determinación previa, según lo dispuesto en el artículo 19 bis del decreto ley N° 1263, de 1975. Finaliza el acápite disponiendo que "no se podrá imputar los gastos antes señalados, a los ítem de Inversión Sectorial de Asignación Regional, de Inversión Financiera o de Transferencias de Capital.

Ahora bien, conforme la precitada glosa 04 del Subtítulo 30, la inversión de los recursos previstos en éste, que alcanzan, como se ha dicho, a $ 11.192.002.000, puede hacerse directamente por el Ministerio de Obras Públicas o mediante convenios con las empresas sanitarias o sus concesionarias.

En cuanto a lo que aduce en su presentación la Dirección de Obras Hidráulicas, en el sentido que dado que la norma general presupuestaria para esa Secretaría de Estado, esto es la referida glosa 04 de la partida 12, "no incluye los gastos inherentes asociados a los proyectos, tales como contratación de personal técnico, viáticos y pasajes, movilización para la ejecución y otros indispensables para la ejecución del Programa", lo que forzosamente llevaría a concluir que esa Dirección "tendrá que externalizar esa labor", es necesario manifestar que dicho parecer no se ajusta a derecho.

Si es el propio legislador el que ha determinado como una de las alternativas de inversión de los recursos del Subtítulo 30 que la realice directamente el Ministerio de Obras Públicas, debe entenderse que la Administración no puede desechar en forma anticipada este mandato legal y que los gastos inherentes a los eventuales proyectos respectivos, en ese caso, deberán absorberse con los fondos generales asignados a la Dirección de Obras Hidráulicas.

En lo referente a la otra opción que contiene la aludida glosa 04 del Subtítulo 30, esto es que la Dirección de Obras Hidráulicas celebre convenios con las empresas sanitarias o sus concesionarias, debe manifestarse que dichas convenciones deben acordarse con aquellas entidades cuya cobertura comprende la localidad en que hayan de efectuarse los proyectos que allí se requieran, por lo cual y por razones de orden técnico y de especialidad, se exime al Servicio de convocar a concurso público para su contratación, conforme a la regla general contenida en el artículo 9° de la ley 18.575 (aplica dictamen 46443/03).

Cabe referirse, en seguida, a los proyectos de agua potable rural que sean financiados con recursos del Fondo Nacional de Desarrollo Regional.

Al respecto, cabe anotar que la citada ley 19.915, en el presupuesto del Ministerio del Interior, Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, en el Subtítulo 33 "Transferencias de capital", ítem 87 "Aportes a otras entidades públicas", asignación 017 "Provisión Fondo Nacional de Desarrollo Regional - Infraestructura Rural", considera la suma de $ 20.814.853.000.

Debe añadirse que la glosa 24 del presupuesto para 2004 de la Subsecretaría mencionada previene que dichos recursos se destinarán, entre otros objetivos, a proyectos de agua potable rural, y que en éstos la unidad técnica será la Dirección de Obras Hidráulicas del Ministerio de Obras Públicas.

Ahora bien, la glosa 03, común para todos los programas 02 de los Gobiernos Regionales, en su N° 4, previene que los gobiernos regionales podrán transferir recursos a instituciones públicas para el financiamiento de programas de fomento productivo, los que se regirán exclusivamente por la normativa legal de la institución receptora y no estarán afectos a las prohibiciones dispuestas en la glosa 04 siguiente. Los traspasos aludidos se efectuarán conforme a lo dispuesto en el artículo 70 del decreto ley 1263, de 1975; y los recursos no se incorporan al presupuesto de las instituciones receptoras, sin perjuicio de que éstas deben rendir cuenta a la Contraloría General de su utilización. En los convenios respectivos, celebrados entre los Gobiernos Regionales y las instituciones receptoras, se establecerán los procedimientos y condiciones conforme a los cuales se aplicaran los fondos que se transfieren.

En el N° 12 de la misma glosa 03 se determina que con estos recursos transferidos se podrán financiar proyectos de agua potable rural, y que la infraestructura que se genere se transferirá a los beneficiarios.

Conforme al ordenamiento normativo citado, es jurídicamente posible que los Gobiernos Regionales, mediante convenios sancionados por decretos del Ministerio de Hacienda, bajo la formula "Por orden del Presidente de la República", transfieran fondos a la Dirección de Obras Hidráulicas destinados a financiar proyectos de agua potable rural y que ésta a su vez celebre convenios con la empresa sanitaria que sea la unidad técnica del Programa de Agua Potable Rural en la región. Este convenio podría ser uno nuevo o complementario al ya existente.

Otra opción legal consiste en que, conforme lo dispuesto por la ley 18091, los Gobiernos Regionales celebren un convenio - mandato con la Dirección de Obras Hidráulicas, ésta en su calidad de organismo técnico del Estado, encomendándole la "gestión de proyectos de inversión" atinentes a agua potable rural, y dicha repartición, a través de otro convenio, entregue la ejecución de ellos a la empresa sanitaria que es la unidad técnica del Programa de Agua Potable Rural en la respectiva región. En este caso, desde luego, el mandante, esto es el Gobierno Regional respectivo no traspasa la titularidad de los fondos a la Dirección de Obras Hidráulicas.

En lo referente al Programa Chile Barrio, cabe señalar que la ley 19.915, en el presupuesto de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior, contempla, entre los ingresos, el Subtítulo 06 "Transferencias", ítem 62 "De otros Organismos del Sector Público", la asignación 011 "Chile Barrio" con un total de $ 42.058.433.000; y entre los gastos, en el subtítulo 33, "Transferencias de Capital", ítem 87 "Aportes a otras Entidades Públicas", asignación 013, "Provisión Fondo Nacional de Desarrollo Regional - Programa Mejoramiento de Barrios", la suma de $ 46.097.852.000.

Ahora bien, la glosa 22, atinente a dicha asignación 013, establece que de estos recursos $ 42.058.433.000 se distribuirán entre las regiones mediante resolución de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, visada por la Dirección de Presupuestos, previa aprobación del Directorio del Programa Chile Barrio, en función del saldo de contratos de proyectos iniciados en 2003, de la cartera de proyectos nuevos para el sector, correspondientes a asentamientos incluidos en el catastro del Programa Chile Barrio; del número de beneficiarios aún no atendido de dicho catastro y de los aportes regionales a la solución de los problemas. También se autoriza utilizar en el Programa Mejoramiento de Barrios los saldos que indica existentes al 30 de junio de 2004. Por ultimo, se determina que los $ 4.039.419.000 restantes se podrán destinar a proyectos no incluidos en el mencionado catastro, de acuerdo a convenios de dicha Subsecretaría con los Gobiernos Regionales y/o municipios, con las condiciones que se especifican.

En lo concerniente a la situación de los municipios respecto del Programa Chile Barrio, el Programa 03 del presupuesto para 2004 de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior, "Programas de Desarrollo Local", en el subtítulo 30, Inversión Sectorial de Asignación Regional, ítem 74 "Transferencias", asignación 001 "Municipalidades (Programa Mejoramiento de Barrios)", contempla la suma de $ 11.007.360.000.

La glosa 02 del Programa 03 se refiere a la mencionada asignación 001, estableciendo que con estos recursos se financiarán proyectos que cumplan con las características definidas en el decreto N° 829, de 1998, de Interior, que reglamenta el Programa de Mejoramiento de Barrios, en la forma y con los requisitos que se indican. Añade la glosa "Asimismo, se podrán destinar recursos a instituciones públicas y organismos del Sector Público que ejecuten proyectos comprendidos en este programa. Estos recursos no ingresarán al presupuesto de los organismos receptores; debiendo informar mensualmente sobre el gasto efectivo y el avance físico del proyecto".

Cabe mencionar que el reglamento citado establece, en su artículo 1°, como objetivo esencial del Programa de Mejoramiento de Barrios contribuir a la reducción de las condiciones de marginalidad sanitaria, con déficit de servicios básicos y, en su artículo 2°, entre las líneas de acción, la construcción de infraestructuras sanitarias con las condiciones que indica, y la ejecución de obras de urbanización que sean necesarias, entre las cuales se encuentra, en lo que interesa para estos efectos, "redes de agua potable"

Cabe precisar que si los Gobiernos Regionales o los municipios, en el caso en que se cumplan las condiciones y requisitos previstos en el ordenamiento normativo vigente, deciden desarrollar proyectos de agua potable rural con recursos del Programa Chile Barrio, deberán actuar, por razones de carácter técnico y de especialidad, con la Dirección de Obras Hidráulicas como unidad técnica, además de que el párrafo final de la precitada glosa 24 del programa 01 del presupuesto de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, señala un criterio general para los efectos de esta clase de proyectos.

En cuanto a la forma en que la Dirección de Obras Hidráulicas deberá actuar en proyectos de agua potable rural cuando se trata de financiamiento con caudales del Programa Chile Barrio, solamente cabe, conforme al ordenamiento normativo examinado, y de conformidad con la ley 18.091, la celebración de convenios - mandatos en que el mandante conserva la titularidad de los recursos, sin que sea admisible la transferencia de fondos de los Gobiernos Regionales o municipios a la aludida repartición.

Lo anterior fluye del tratamiento que la normativa en estudio otorga a los fondos provenientes del Programa Chile Barrio, en que la glosa correspondiente del presupuesto del presente ejercicio faculta para "destinar" dichos recursos a instituciones del sector público que ejecuten proyectos comprendidos en aquél, estableciendo expresamente que ellos no ingresan al presupuesto de los organismos receptores. En cambio, en lo atinente al Fondo Nacional de Desarrollo Regional, como se ha dicho, la glosa 03, N° 4, de la "Partida: Ministerio de Interior: Gobiernos Regionales", previene que los gobiernos regionales podrán "transferir" recursos a otros organismos públicos, lo cual implica, en términos generales, que dichos fondos ingresan como propios al presupuesto de la entidad receptora, salvo que se haya previsto su traspaso con otro carácter en la misma preceptiva presupuestaria (aplica dictamen 15.448, de 1998).

En mérito de lo expuesto, se concluye, en cuanto a los procedimientos que corresponde aplicar por la Dirección de Obras Hidráulicas con el objeto de desarrollar el Programa de Agua Potable Rural año 2004, lo siguiente:

1. Respecto de los recursos de Inversión Sectorial de Asignación Regional, contemplados en el Subtítulo 30 del presupuesto para 2004 de la aludida Dirección, los proyectos podrán efectuarse directamente por esa repartición o mediante convenios con las empresas sanitarias o sus concesionarias.

2. Si se trata de financiamiento del FNDR, dicho Servicio puede celebrar convenios que impliquen transferencia de fondos o bien convenios mandato, conforme a la ley 18.091, en que la titularidad de los recursos la conserva el mandante.

3. Si los recursos provienen del Programa Chile Barrio, solamente cabe la celebración de convenios mandato en consonancia con la ley recién citada