Dictamen N° 55257

Texto del dictamen

N° 55.257 Fecha: 3-XII-2003

Se solicita un pronunciamiento respecto de la responsabilidad administrativa que podría derivarse, tanto para el Secretario Comunal de Planificación como para el Jefe de la unidad encargada de Administración y Finanzas de un municipio, con motivo de la falta al deber de aplicar en sus labores el principio de sanidad y equilibrio de las finanzas públicas, previsto en el artículo 81 de Ley N° 18.695.

Expone que en el contexto de un sumario administrativo que se realiza en una Corporación Edilicia por esa Oficina Regional de Control con ocasión de la posible infracción de ley en el desembolso de recursos municipales que han producido un déficit financiero en la ejecución de las finanzas, se requiere precisar si es posible hacer efectiva esa responsabilidad cuando no se ha dado aplicación a ese principio en la realización de las tareas que corresponden tanto al Secretario Comunal de Planificación -de evaluar el cumplimiento de los planes, programas, proyectos, inversiones y el presupuesto municipal e informar estas materias al Concejo-, como al Jefe de la Unidad encargada de Administración y Finanzas -en cuanto asesor del Alcalde en la administración financiera de los bienes municipales, colaborando con la Secretaría Comunal de Planificación en la elaboración del presupuesto municipal-.

Sobre el particular, como cuestión previa, cabe señalar que el principio de responsabilidad administrativa aparece consagrado, respecto de los funcionarios públicos en general -incluso los municipales-, en Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado. Así se desprende de los artículos 3° inciso segundo, 4°, 15 y 18 de esa ley. Particularmente, el artículo 18 de ese texto legal dispone que el personal de la Administración del Estado estará sujeto a responsabilidad administrativa, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal que pueda afectarle.

De igual modo, el principio reseñado aparece de manifiesto en los artículos 60 y siguientes de Ley N° 10.336, Orgánica de esta Contraloría General, que trata de la responsabilidad administrativa y civil de los funcionarios públicos. Al efecto, cabe recordar que el artículo 66 de ese texto legal señala, en lo que interesa, que este Ente de Control hará efectiva la responsabilidad que en la inversión de los fondos municipales pueda caberles a los empleados municipales, adoptando todas las medidas conducentes a ese fin.

En el ámbito municipal, consagran el principio de responsabilidad administrativa, fundamentalmente, los artículos 40 de Ley N° 18.695 y 118 de Ley N° 18.883, siendo indudable que los empleados municipales se encuentran afectos a responsabilidad administrativa por el incumplimiento de sus deberes funcionarios.

Ahora bien, en relación a la consagración legal del principio de equilibrio financiero en el ámbito municipal, cabe tener presente lo dispuesto en el artículo 81 de Ley N° 18.695, al señalar que el Concejo sólo podrá aprobar presupuestos debidamente financiados, correspondiéndole especialmente al jefe de la unidad encargada del control, o al funcionario que cumpla esa tarea, la obligación de representar a aquél los déficit que advierta en el presupuesto municipal. Para estos efectos, el Concejo deberá examinar trimestralmente el programa de ingresos y gastos, introduciendo las modificaciones correctivas a que hubiere lugar, a proposición del Alcalde.

Por su parte, el inciso segundo del citado precepto establece que si el Concejo desatendiere la representación formulada y no introdujere las rectificaciones pertinentes, el Alcalde que no propusiere las modificaciones correspondientes o los concejales que las rechacen, serán solidariamente responsables de la parte deficitaria que arroje la ejecución presupuestaria anual al 31 de diciembre del año respectivo. Agrega la disposición que habrá acción pública para reclamar el cumplimiento de esta responsabilidad.

Como puede observarse, el precepto en comento obliga a los municipios a examinar trimestralmente el programa de ingresos y gastos e introducir las correcciones pertinentes para mantener el equilibrio presupuestario que exige la legislación, por lo que puede afirmarse que esa norma consagra un principio fundamental de sanidad y equilibrio financiero, como es el de aprobar y ejecutar presupuestos debidamente financiados, evitando déficit en su aplicación. (Aplica Dictamen N° 14.073, de 2002).

Enseguida, tal como indica la Oficina Regional de Control, es dable recordar que de los Dictámenes N°s. 3.418 de 1994, 22.965, de 1995, 17.105, de 1996 y 40.349, de 1998, entre otros, se infiere que la aludida disposición legal reconoce un principio financiero fundamental, cual es el de sanidad y equilibrio de las finanzas públicas. En cumplimiento de este principio, en dicha norma legal se establece que los Municipios deben aprobar y ejecutar presupuestos debidamente financiados, evitando que su aplicación arroje déficit, razón por la cual resulta necesario que el Alcalde proponga las modificaciones presupuestarias correctivas pertinentes y el Concejo las apruebe cada vez que sea necesario para cubrir los déficit, con el objeto de restablecer el equilibrio financiero previsto en esa norma.

Del mismo modo, es necesario tener presente que los artículos 1° y 3° de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado -DL. N° 1.263, de 1975-, establece que debe existir unidad y coordinación entre los procesos que conforman el sistema de administración financiera del Estado -presupuestario, contable y de administración de fondos-, por lo que, en armonía con lo dispuesto en estos preceptos, es posible deducir que el aludido principio debe, por cierto, aplicarse en todos los mencionados procesos.

Precisado lo anterior, resulta útil considerar que, según el artículo 21, letras b) y c), de Ley N° 18.695, a la Secretaría Comunal de Planificación le corresponde, entre otras funciones, asesorar al Alcalde en la elaboración del proyecto de presupuesto municipal, y además, evaluar el cumplimiento del mismo, e informar sobre dicha materia al Concejo, a lo menos semestralmente.

Por su parte, el artículo 27, letra b), de la misma ley, dispone que la unidad encargada de administración y finanzas tendrá, entre otras funciones, asesorar al Alcalde en la administración financiera de los bienes municipales, para lo cual le corresponderá, específicamente, en lo que interesa, colaborar con la Secretaría Comunal de Planificación en la elaboración del presupuesto municipal.

A su vez, el artículo 56 de Ley N° 18.695, destaca que el Alcalde es la máxima autoridad de la Municipalidad y en tal calidad le corresponde su dirección y administración superior y la supervigilancia de su funcionamiento, norma que se relaciona con el artículo 63, letra e), de la misma ley, en cuanto establece que, entre otras atribuciones, le corresponde la administración de los recursos financieros municipales, de acuerdo con las normas sobre administración financiera del Estado, labor que, como se ha señalado, debe realizar con la asesoría de la Secretaría Comunal de Planificación y de la Unidad encargada de Administración y Finanzas.

En concordancia con lo previsto en el indicado decreto ley de administración financiera del Estado, corresponde al Alcalde y a sus asesores en materia de administración de los recursos financieros del municipio, actuar en todos los procesos que conforman esta administración, respetando el imperativo legal de mantener la unidad y coordinación entre éstos, por lo cual resulta lógico colegir que sobre el Alcalde, como también sobre los funcionarios asesores referidos, recae el deber de dar cumplimiento al principio de sanidad y equilibrio financiero en todos los procedimientos que se relacionan con la administración de los recursos de que se trata.

Asimismo, debe destacarse que, acorde lo previsto en los artículos 81 de Ley N° 18.695, en armonía con el inciso primero, letra a), e inciso segundo, del artículo 65 de la misma ley, es responsabilidad del Alcalde, en cuanto detenta la dirección y administración superior de la Municipalidad, el proponer al Concejo las modificaciones presupuestarias correspondientes cuando la ejecución presupuestaria arroje déficit.

En este orden de ideas, se hace necesario aclarar que, aunque el referido artículo 81 de Ley N° 18.695, utiliza las expresiones "déficit que advierta en el presupuesto municipal" y "parte deficitaria que arroje la ejecución presupuestaria anual", no resulta armónico con los argumentos expuestos, inferir de esta redacción que el sentido de dicho artículo se reduce únicamente a exigir el cumplimiento del tantas veces citado principio sólo respecto del proceso presupuestario, como un procedimiento aislado, sin que deba relacionarse con los restantes procesos de administración financiera del municipio, en virtud de la coordinación y unidad aludida en el citado DL. N° 1.263, de 1975.

Por consiguiente, de la normativa legal citada se advierte la consagración legal del principio de equilibrio presupuestario y financiero, por lo que las autoridades que deben ejercer funciones específicas en relación con su cumplimiento, son responsables de la infracción al mismo, ya sea por vía de acción u omisión.

Tal predicamento, no se opone a los artículos 111 de la Constitución Política y 14 de Ley N° 18.695, en cuanto consagran la autonomía municipal en la administración de sus finanzas.

En efecto, mediante el Dictamen N° 13.389, de 2002, se precisó que si bien es cierto las Municipalidades constituyen corporaciones autónomas, expresándose ello también en materia financiera -lo que implica, entre otros aspectos, que dichas entidades no se encuentran sometidas a un vínculo jerárquico o de dependencia del Presidente de la República ni de los ministerios- no es menos efectivo que dicha autonomía, de ningún modo, tiene un carácter absoluto, sino que se encuentra sujeta a importantes limitaciones, como lo ha reconocido la jurisprudencia administrativa reiterada, contenida en los Dictámenes N°s. 16.818, de 1993 y 9.390, de 1997, entre otros.

Así, la autonomía municipal se encuentra limitada por el ordenamiento jurídico, toda vez que las municipalidades, como organismos integrantes de la Administración del Estado deben someter su acción a la Constitución Política y a las leyes, según lo disponen los artículos 6° y 7° de la Ley Suprema y 2° de Ley N° 18.575.

En consecuencia, atendido lo precedentemente señalado, cabe concluir que resulta procedente, conforme a la legislación vigente, perseguir la responsabilidad administrativa de los funcionarios municipales que intervengan en los procedimientos propios de la administración financiera de la Municipalidad, por transgredir con sus actuaciones u omisiones concretas el principio de sanidad y equilibrio financiero que se analiza.

Lo anterior, es sin perjuicio que las responsabilidades específicas de cada funcionario, se deberán precisar en el marco del correspondiente sumario administrativo que garantice el pleno ejercicio del derecho de defensa jurídica, y donde deberá ponderarse si los subordinados representaron a su jefatura la ilegalidad de que pudiere adolecer el acto correspondiente, según se desprende del artículo 64 de Ley N° 10.336.