Dictamen N° 47199

Texto del dictamen

N° 47.199 Fecha: 21-X-2003

Se ha dirigido a esta Contraloría General la Subsecretaría de Bienes Nacionales, solicitando la reconsideración del criterio contenido en los Dictámenes N°s. 14.973, de 1991, y 25.191, de 1992, el cual, en síntesis, señala que las Municipalidades no pueden celebrar convenios relativos a programas de saneamiento de títulos de dominio de inmuebles en favor de particulares, por cuanto tales actividades, por su naturaleza, no se encuentran comprendidas entre las funciones que la ley orgánica constitucional respectiva les ha asignado.

Indica la Subsecretaría recurrente que la legislación municipal permitiría revisar el criterio precedentemente aludido ya que "nada impide que las Municipalidades, se coordinen y colaboren con el resto de la Administración Pública ... para realizar actos que, sin importar el ejercicio de facultades de órganos del Estado, tiendan al bien común".

En tal sentido, la Subsecretaría de Bienes Nacionales manifiesta que la irregularidad de la propiedad es un problema de carácter social que atenta contra el bien común, por lo que normalizar ese fenómeno "tiene consecuencias directas en diversas áreas que son propias de las Municipalidades".

Agrega que los convenios respectivos se podrían llevar a cabo a través del mecanismo contemplado en Ley N° 18.803, que permite encomendar acciones de apoyo a las Municipalidades y entidades de derecho privado.

Además, la Subsecretaría aludida acompañó a su presentación un proyecto de convenio que suscribirían las Secretarías Regionales Ministeriales de Bienes Nacionales correspondientes con cada Municipalidad interesada, en el cual se regularía la realización de las actividades por las cuales se consulta.

Por su parte, Contraloría Regional 	ha remitido a esta Sede Central una presentación de la Secretaría Regional Ministerial de Bienes Nacionales de la Región, que también solicita la reconsideración de la jurisprudencia precedentemente mencionada.

Al respecto es del caso expresar que, efectuado un nuevo estudio de la materia esta Contraloría estima pertinente reconsiderar la jurisprudencia en comento, atendido que, analizadas las funciones que competen a las Municipalidades, en relación con los objetivos que se persiguen con la regularización de la propiedad de inmuebles en favor de particulares, se advierte que las actividades de saneamiento no son asunto en absoluto ajeno a las Municipalidades.

En efecto, en primer término debe tenerse en cuenta que los considerandos del DL. N° 2.695, de 1979 -que fija normas para regularizar la posesión de la pequeña propiedad raíz y para la constitución del dominio sobre ella-, señalan que a través del saneamiento de inmuebles se tiende a solucionar los problemas socioeconómicos derivados de la deficiente constitución del dominio de las pequeñas propiedades raíces rurales y urbanas, permitiendo que un gran número de éstas se incorpore al proceso productivo, y que el saneamiento del dominio de la pequeña propiedad agrícola constituye un presupuesto previo a la elaboración de planes de desarrollo y de asistencia técnica o crediticia.

Como puede apreciarse, la regularización del dominio de inmuebles es una materia de clara incidencia en el ámbito social y económico de la comuna, y, por tanto, permite a las Municipalidades el mejor cumplimiento de las funciones que le asignan los artículos 3° y 4° de Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, ya que posibilita efectuar una adecuada planificación y regulación territorial, y favorece la movilidad comercial, atendido que por aquella vía se incentiva el fomento productivo, función municipal que se vincula con el desarrollo comunitario.

Además, debe tenerse en consideración que el artículo 4°, letra I), de la ley recién citada, entrega a los Municipios, en términos genéricos, el desarrollo de actividades de interés común en el ámbito local, actividades que acorde con el Dictamen N° 18.262 de 1989, no cabe limitarlas en la medida que se trate de labores que se condigan con su naturaleza de servicio público, de modo que cabría considerar en ellas las vinculadas con la regularización de inmuebles en favor de particulares.

En este contexto, es posible concluir que las Municipalidades se encuentran legalmente facultadas para realizar actividades relacionadas con programas de regularización de bienes raíces y, en tal entendido, con arreglo a lo dispuesto en el inciso primero del artículo 8° de Ley N° 18.695, pueden celebrar convenios con otros órganos de la Administración del Estado con tal objeto, en la medida que las cláusulas que al efecto se estipulen no importen una infracción a la normativa legal que regula a los Municipios, como tampoco impliquen que éstos asuman potestades de otras entidades públicas, a la luz de la legislación vigente.

Precisado lo anterior, corresponde a continuación determinar si por su parte la Subsecretaría de Bienes Nacionales cuenta con atribuciones para celebrar contratos mediante los cuales, en base a las disposiciones de Ley N° 18.803, encargue a las Municipalidades la realización de actividades relacionadas con el saneamiento de títulos de dominio de inmuebles en favor de particulares.

Al respecto, debe recordarse que Ley N° 18.803 establece que los servicios públicos regidos por el título II de Ley N° 18.575 -entre los cuales se encuentra el Ministerio de Bienes Nacionales- podrán encomendar, mediante la celebración de contratos a -en lo que interesa- las Municipalidades, todas las acciones de apoyo a sus funciones que no correspondan al ejercicio mismo de sus potestades.

Por su parte, es necesario anotar que de conformidad con lo preceptuado por el artículo 1° del DL. N° 2.695, de 1979, compete al Ministerio de Bienes Nacionales el reconocimiento de la calidad de poseedores regulares de los bienes raíces que indica, a los poseedores materiales que carezcan de título inscrito, a fin de quedar, dichos poseedores, habilitados para adquirir su dominio por prescripción.

En este contexto, es dable señalar que la Secretaría de Estado recién aludida puede celebrar con un Municipio un convenio ajustado a las normas de Ley N° 18.803 y de su reglamento, aprobado por el Decreto N° 21 de 1990, del Ministerio de Hacienda, para los fines que interesan, siempre que las labores que se encomienden a la entidad edilicia se ajusten a dicha normativa, esto es, que se trate de acciones de apoyo al ejercicio de la potestad aludida precedentemente, tales como la recepción, recopilación, preparación, revisión y evaluación de antecedentes; procesamientos computacionales; cobranzas y percepción de pagos.

En tales condiciones, y en lo que concierne a las "acciones de apoyo" que se describen en la cláusula segunda del proyecto de convenio acompañado por la Subsecretaría de Bienes Nacionales y que las Secretarías Regionales Ministeriales suscribirían con las Municipalidades interesadas, debe manifestarse que dicha cláusula debe ser adecuada a fin de cumplir estrictamente con lo previsto en el artículo 1° de Ley N° 18.803, en términos tales que las labores que se encomienden digan relación con tareas como las allí indicadas.

Déjase sin efecto el Dictamen N° 14.973, de 1991, y, en lo pertinente, el N° 25.191, de 1992, y toda jurisprudencia en contrario.