Dictamen N° 45285

Texto del dictamen

N° 45.285 Fecha: 10-X-2003

Se solicita a esta Contraloría General que determine si el artículo 8° de Ley N° 19.863, al autorizar a los funcionarios públicos para realizar labores docentes durante su jornada de trabajo hasta por un máximo de doce "horas semanales", se refiere a horas cronológicas o a horas pedagógicas de cuarenta y cinco minutos.

Al respecto, cabe consignar que el mencionado precepto dispone que "independientemente del régimen estatutario o remuneratorio, los funcionarios públicos podrán desarrollar actividades docentes durante la jornada laboral, con la obligación de compensar las horas en que no hubieren desempeñado el cargo efectivamente y de acuerdo a las modalidades que determine el jefe de servicio, hasta por un máximo de doce horas semanales. Excepcionalmente, y por resolución fundada del jefe de servicio, se podrá autorizar, fuera de la jornada, una labor docente que exceda dicho tope".

Como puede advertirse, la norma antes transcrita no establece ningún distingo en cuanto al nivel educacional en que se pueden desarrollar las labores docentes, tal como lo manifestó esta Entidad de Control mediante el Dictamen N° 16.301, de 2003, por lo que dichas actividades pueden desarrollarse tanto en establecimientos de educación superior como en instituciones de educación básica o media.

En este contexto, no resulta procedente entender que las "horas semanales" a que alude la mencionada disposición, son "horas pedagógicas de cuarenta y cinco minutos" que contempla en su normativa interna la Universidad de Santiago de Chile y que, según sostiene la ocurrente, se utilizarían en la generalidad de los establecimientos de educación superior.

Lo anterior, toda vez que el criterio sustentado por la peticionaria no considera la variada duración que pueden tener las horas de clases en cada uno de los establecimientos de educación, de conformidad con el ordenamiento jurídico.

En efecto, y en lo que atañe a las entidades de educación superior, éstas gozan de autonomía académica, en los términos que señala el artículo 75 de Ley N° 18.962, Orgánica Constitucional de Enseñanza, conforme al cual, ella comprende "la potestad de las entidades de educación superior para decidir por sí mismas la forma cómo se cumplan sus funciones de docencia, investigación y extensión y la fijación de sus planes y programas de estudios", lo cual, por cierto, conlleva la facultad de determinar la duración de sus horas de clases.

Asimismo, cabe tener presente que Ley N° 19.070, sobre Estatuto Docente -cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fuera fijado mediante el DFL. N° 1, de 1996, del Ministerio de Educación-, aplicable, en los términos que dicho texto señala, a los profesionales de la educación que prestan servicios en los establecimientos de educación pre-básica, básica y media del sector municipal y particular, dispone en sus artículos 3°, 68 y 80 que la jornada de trabajo de dichos empleados se fijará en "horas cronológicas" de trabajo semanal, las que se componen, en lo que interesa, de "horas de docencia de aula" de cuarenta y cinco minutos cada una.

De lo antes consignado, se colige que no existe en el ordenamiento jurídico un concepto general de "horas de clases" que sea aplicable a todos los establecimientos de educación, sino que, por el contrario, este ordenamiento, por una parte, reconoce a las entidades de educación superior una amplia facultad para determinar la duración de sus horas de clases y, por otra, establece para los profesionales de la educación que laboran en establecimientos de educación pre-básica, básica y media, tanto del sector municipal como particular, una jornada en horas cronológicas.

Atendido lo expuesto, y la circunstancia de que el artículo 8° de Ley N° 19.863 no precisa qué debe entenderse por "horas semanales" de actividad docente para estos efectos, sólo cabe concluir que dicha expresión debe ser interpretada en su significado natural de "horas cronológicas", toda vez que no existen elementos que otorguen certeza en cuanto al sentido técnico que pueda asignársele, en razón de la diversa extensión de tiempo que pueden tener las horas de clases en los distintos establecimientos educacionales, como ya se anotó.

Por lo demás, el criterio antes reseñado otorga a los organismos de la Administración del Estado la necesaria seguridad jurídica en el ejercicio, por parte de sus servidores, del derecho a desarrollar labores docentes dentro de su jornada, toda vez que, entender por "horas semanales" sólo las unidades de tiempo que determine autónomamente cada uno de los establecimientos de educación superior, importa dejar entregada a dichas entidades la cuantía del tiempo que esos funcionarios pueden dedicar a sus actividades de docencia, en perjuicio de la continuidad y eficiencia del desarrollo de las funciones de los servicios públicos.

Atendido lo expuesto, las "horas semanales" a que se refiere el artículo 8° de Ley N° 19.863, deben entenderse como "horas cronológicas" de sesenta minutos cada una.

Por otra parte, en cuanto se refiere a si dentro del período autorizado para realizar actividades docentes durante la jornada de trabajo, debe entenderse incluido el tiempo que ocupe el empleado en el trayecto de ida y regreso entre su lugar de trabajo y la institución en que realiza las clases, materia respecto de la cual también se solicita un pronunciamiento, es necesario manifestar que en atención a que el citado artículo 8° de Ley N° 19.863, no establece en forma expresa la posibilidad de adicionar a la autorización conferida el tiempo que el funcionario ocupe en su desplazamiento desde su lugar de trabajo hasta el respectivo establecimiento educacional, cabe concluir que el permiso que se otorgue para estas labores docentes -que en ningún caso podrá exceder de doce horas semanales-, debe incluir el tiempo que necesite el funcionario para salir y regresar a su lugar de trabajo.

En este sentido, es dable tener presente que si bien el precepto en estudio le reconoce a los empleados el derecho a realizar actividades docentes durante la jornada de trabajo, no cabe duda de que el tiempo que se emplee en los traslados necesarios para hacer uso de dicho beneficio, debe ser considerado como un lapso destinado a esas labores, toda vez que los mencionados desplazamientos y el tiempo que en ello se ocupe, son necesarios para el ejercicio pleno de tales tareas.

Enseguida, cabe considerar que el beneficio que se otorga en el aludido precepto es de carácter excepcional y, por lo tanto, de aplicación restrictiva, pues la regla general es que los empleados públicos desarrollen, dentro de su jornada laboral, las funciones propias de los cargos para los cuales han sido nombrados, y no actividades particulares, tal como se desprende de lo dispuesto en los artículos 56 y 62 de Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases de la Administración del Estado; 55, 59 y 78 de Ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo y 58, 62 y 82 de Ley N° 18.883, que contiene las normas estatutarias de los empleados municipales.

A mayor abundamiento, es útil añadir que cuando el legislador ha querido adicionar, para el ejercicio de algún derecho de los funcionarios públicos, el tiempo necesario para los traslados de ida y regreso a su lugar de trabajo, lo ha manifestado en forma expresa, como acontece, por ejemplo, con lo dispuesto en el artículo 101 de la citada Ley N° 18.834, que concede a los funcionarios que se desempeñan en las comunas de Isla de Pascua, de Juan Fernández y de la Antártica, el derecho a que su feriado se aumente en el tiempo que le demande el viaje de ida al continente y de regreso a sus funciones, y en el artículo 203 del Código del Trabajo, que amplía el permiso que tienen las trabajadoras para alimentar a sus hijos menores, en el tiempo necesario para el viaje de ida y vuelta de la madre.

En consecuencia, en las horas de docencia que el artículo 8° de Ley N° 19.863 autoriza desarrollar durante la jornada de trabajo de un funcionario, debe incluirse el tiempo que éste ocupe en desplazarse entre su lugar de trabajo y el establecimiento en que efectúa dicha docencia y su posterior regreso al servicio, permiso que en ningún caso puede exceder el límite de doce horas semanales.