Dictamen N° 44862

Texto del dictamen

Nº 44.862 Fecha: 8-X-2003

La Contraloría Regional de Los Lagos, mediante oficio Nº 84 de 2003, ha remitido la presentación de la Municipalidad de Osorno, quien solicita un pronunciamiento respecto de la negativa del Ministerio de Bienes Nacionales de pagar a esa corporación, el galardón establecido en el artículo 42 del decreto ley Nº 1.939 de 1977, en su calidad de denunciante de la herencia, en cuya virtud se tramitó y se obtuvo en favor del Fisco, la posesión efectiva y el ingreso de bienes al patrimonio fiscal.

En concepto de la recurrente, las normas del decreto ley Nº 1.939, citado, son claras e inequívocas al establecer que "cualquier persona" puede denunciar herencias vacantes al Fisco-Ministerio de Bienes Nacionales y que el denunciante que cumpliere con los requisitos que señala la ley, tendrá derecho al galardón equivalente al 30% del valor líquido de los bienes respectivos, por lo que al no existir limitación alguna respecto de la calidad jurídica del denunciante, no resulta legalmente procedente excluir a las personas jurídicas de derecho público, como es el caso de las Municipalidades.

Informando sobre la materia, la Subsecretaria de Bienes Nacionales acompaña el oficio Nº 148 de 2003, de la División Jurídica de esa Secretaría de Estado, que expresa que la resolución denegatoria de pago de galardón de la Oficina Provincial de Bienes Nacionales de Osorno, se adoptó siguiendo las instrucciones impartidas por la Circular Nº 2, de 23 de mayo de 2002, párrafo 2.1.1.4, de ese Ministerio, sobre herencias vacantes que establece: "si la denuncia fuere efectuada por otros Servicios Públicos o por funcionarios del Ministerio de Bienes Nacionales, tampoco procede el pago de galardón". Agrega que considerando la naturaleza jurídica de las municipalidades, corporaciones de derecho público, se estimó incompatible el pago del galardón, atendido los principios generales en cuanto a la responsabilidad de toda entidad pública en la protección del patrimonio fiscal, como también, al principio que rige a los órganos de la Administración del Estado, conforme a lo cual sólo pueden hacer lo que la ley expresamente permite y, en la especie, no existe norma expresa que establezca el derecho de las municipalidades, al pago de galardón.

Señala, además, que sería un contrasentido que el Estado pagara galardones a sus propios órganos por hacer esas denuncias, desde el momento que los servicios públicos son organismos que el propio Estado crea para cumplir determinadas funciones. Es decir, el Estado, por cuanto el Fisco no es sino el Estado en cuanto sujeto de derechos patrimoniales, se pagaría a sí mismo un galardón que ingresaría a sus propias arcas, correspondiendo tener presente que la denuncia de herencia vacante tiene por finalidad recuperar e incorporar al patrimonio fiscal, bienes que le pertenecen de acuerdo a la ley, para el uso y beneficio de la comunidad toda, los que en numerosas ocasiones, son transferidos gratuitamente a los municipios para la ejecución de sus planes sociales.

En relación con la materia planteada, cabe considerar lo prevenido en el artículo 42, incisos 2° y 3°, del decreto ley Nº 1.939 de 1977, en orden a que " cualquier persona puede poner en conocimiento del Servicio la existencia de derechos hereditarios que 1e correspondan al Fisco, así como de cualquier clase de bienes que, perteneciéndole, no tuviere de ellos conocimiento, o que se encontraren indebidamente en poder de terceros". "El denunciante que cumpliere los requisitos que más adelante se señalan, tendrá derecho a un galardón equivalente al 30% del valor líquido de los bienes respectivos".

Para los efectos de que se trata, es menester determinar si la expresión "cualquier persona" contenida en el citado inciso segundo, es aplicable a los Servicios Públicos que conforman la Administración del Estado.

Al respecto, corresponde destacar que conforme al principio de juridicidad consagrado en los artículos 6° y 7° de la Constitución Política de la República, los órganos del Estado deben someter su acción a la Ley Suprema y a las normas dictadas conforme a ella, y actúan válidamente previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley. Ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas pueden atribuirse, ni aún a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que las que expresamente se les haya conferido en virtud de la Constitución o las leyes. Todo acto en contravención a este artículo es nulo y originará las responsabilidades y sanciones que la ley establece.

Ahora bien, las municipalidades, constitucionalmente establecidas al tenor del artículo 107 y siguientes de la Carta Fundamental, regulan su competencia y atribuciones específicamente por la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades Nº 18.695, y revisten el carácter de corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que constituyen servicios públicos territorial y funcionalmente descentralizados, integrantes de la Administración del Estado, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna.

Luego, el artículo 111 de la Carta Fundamental prescribe que las municipalidades gozarán de autonomía para la administración de sus finanzas. La Ley de Presupuestos de la Nación podrá asignarles recursos para atender sus gastos, sin perjuicio de los ingresos que directamente se les confieran por la ley o se les otorguen por los gobiernos regionales respectivos.

Seguidamente, es conveniente destacar el principio de coordinación que establecen los artículos 3°, inciso segundo, y artículo 5°, inciso segundo, de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, conforme al cual, los órganos de la Administración deberán cumplir sus cometidos coordinadamente y propender a la unidad de acción evitando la duplicación o interferencia de funciones, principio que ratifica lo preceptuado en el artículo 107, inciso final, de la Constitución Política, reiterado por el artículo 10° de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades.

En concordancia con la normativa precedentemente citada, es del caso manifestar, en primer término, que las municipalidades, corporaciones autónomas de derecho publico, forman parte de los cuadros orgánicos de la Administración del Estado, cuyas acciones y relaciones con los demás órganos de la Administración, se regulan por un estatuto de derecho público sustentado en el principio de juridicidad que consagran los artículos 6° y 7° de la Constitución Política, esto es, deben actuar en el ámbito de su competencia y no tienen más atribuciones que las que expresamente les confiere el ordenamiento jurídico vigente.

Seguidamente, en la situación en examen debe considerarse que ni la ley Nº 18.695, como tampoco la ley sobre Rentas Municipales, decreto ley Nº 3.063 de 1979, confieren a los municipios, facultades para denunciar herencias vacantes ni contemplan ingresos por este concepto, de lo que se desprende que las denuncias de herencias vacantes que efectúen ante el Ministerio de Bienes Nacionales, no les otorga el derecho al pago de galardón, actuación que debe estimarse comprendida en el deber de poner en conocimiento del Estado-Fisco, aquellos bienes que le pertenecen con arreglo a la ley, obligación derivada de la unidad de acción y de la debida coordinación que rige el quehacer de los organismos del Estado, y en este contexto, deberán comunicar a la referida Secretaría de Estado las situaciones previstas en el artículo 42 del decreto ley Nº 1.939 de 1977, con la sola finalidad de obtener la incorporación de los recursos que correspondan, al patrimonio del Estado, que actúa a través de la persona jurídica del Fisco.

Por consiguiente, atendido las disposiciones analizadas y las consideraciones expuestas, cabe concluir que la expresión "cualquier persona" contenida en el artículo 42, inciso segundo, del mencionado decreto ley Nº 1.939 de 1977, está referida sólo a las personas naturales y jurídicas de derecho privado, por lo que la decisión de la Oficina Provincial de Bienes Nacionales de Osorno, comunicada a la Municipalidad recurrente, por oficio Nº 2.767 de 2002, en el sentido que no procede el pago de galardón por la denuncia de herencia vacante, se ajusta a derecho.