Dictamen N° 23824

Texto del dictamen

Nº 23.824 Fecha: 9-VI-2003

Esta Contraloría General no ha tomado razón de resolución Nº 164, de 2003, del Instituto de Desarrollo Agropecuario, que deja sin efecto la resolución Nº 472, de 2002, de esa superioridad, devuelta en su oportunidad por el dictamen Nº 9.486, de 2003, de este Organismo Fiscalizador, y aplica medidas disciplinarias a los funcionarios que indica, en iguales términos que en la ocasión anterior, por no ajustarse a derecho.

En efecto, cabe señalar, en primer término que la citada resolución rebaja las medidas disciplinarias propuestas por este Organismo de Control; respecto del señor F.G.L, de destitución, a multa del 20 % de su remuneración mensual; a la señora G.F.C, de multa del 20% a multa del 15% de su remuneración mensual; al señor P.V.M, de multa del 20% a multa del 15% de su remuneración mensual; al señor A.J.C, de multa de un 20% se rebaja a multa de un 15% de su remuneración mensual; al señor C.T.F, de multa de 20% se rebaja a una multa del 15% de su remuneración mensual; al señor G.R.C, de multa del 5% de su remuneración mensual se rebaja a la medida de censura. En la resolución en actual estudio, se mantienen las medidas disciplinarias de censura propuestas respecto a don M.D.F y don E.V.S, y finalmente respecto al señor F.M.A, se le absuelve por acoger lo ordenado en sentencia que resuelve recurso de protección acogido en su favor.

Asimismo, es dable señalar que respecto de don L.M.C, la mencionada resolución no se refiere a la medida de destitución propuesta, ya que por tratarse del ex Director Nacional del Indap, corresponde que se pronuncie al respecto el señor Presidente de la República.

Mantiene actualmente su determinación anterior esa superioridad, sin acatar las proposiciones contenidas en la resolución de fecha 6 de abril de 2001, de esta Contraloría General, de término del sumario administrativo instruido en esa repartición, y lo informado a través del dictamen Nº 9.486, de 2003, de este Organismo de Control, por el que se devolvió la resolución Nº 472, de 2002, por considerar, en síntesis, que en el texto de su actual documento que materializa las medidas propuestas se encuentran suficientemente fundamentadas las rebajas en las sanciones y, por otra parte, en consideración a que, a su juicio, su facultad sancionadora no puede estar limitada por la proposición que le formula el fiscal instructor del proceso disciplinario incoado por el Órgano Contralor, por las alegaciones que expone, sin perjuicio del derecho de petición de los afectados, que debe ser atendido por esa superioridad.

Sobre el particular, corresponde reiterar, en primer término, los argumentos contenidos en el ya citado dictamen Nº 9.486, del año en curso, siendo del caso agregar que el artículo 10 de la ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado -cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el DFL. Nº 1/19.653, de 2000, de la Secretaría General de la Presidencia-, previene que los actos administrativos serán impugnables mediante los recursos que establezca la ley, y se podrá siempre interponer el de reposición ante el mismo órgano del que hubiere emanado el acto respectivo y, cuando proceda, el recurso jerárquico, ante el superior correspondiente, sin perjuicio de las acciones jurisdiccionales a que haya lugar.

En este orden de consideraciones, resulta legalmente improcedente interponer recursos en contra de la resolución que impone medidas disciplinarias, como consecuencia de un sumario administrativo incoado por este Organismo Contralor ya que, si bien es cierto, en estos procesos administrativos el Jefe Superior del Servicio respectivo tiene la facultad de ponderar y decidir en definitiva sobre la aplicación de medidas disciplinarias o sobreseimientos a funcionarios de su dependencia, a proposición del Contralor General, a menos que los hechos acreditados tengan asignada una sanción específica, la autoridad administrativa, en todo caso, debe ceñirse en estos procesos a normas de tramitación determinadas, vale decir, en la situación que nos ocupa, la ley Nº 10.336.

En este orden de consideraciones, es posible advertir que la resolución en estudio, en el número segundo de su parte resolutiva, aprueba el sumario administrativo ordenado instruir por la Resolución Nº 0992, de 23 de junio de 1999, del Jefe de la División de Auditoria Administrativa de la Contraloría General de la República, sustanciado conforme al título VIII de la ley Nº 10.336, Orgánica de este Ente de Control y la Resolución Nº 236, de 1998, de este Organismo Fiscalizador, y resuelto por la Dirección Nacional del Instituto de Desarrollo Agropecuario mediante la Resolución Nº 190, de 2001.

Sin embargo, no obstante lo señalado precedentemente, en el resuelvo quinto de la resolución de la suma, se dispone la reposición de la resolución Nº 190, de 2001, ya individualizada, aplicando a los funcionarios que allí se señalan, sanciones menores a las propuestas por este Ente Contralor en la resolución de 6 de abril, del Señor Contralor General de la República.

Como se puede apreciar, la consideración precedente no aporta, en los términos expresados, fundamentos que sustenten lo resuelto por la autoridad sancionadora.

Por otra parte, se debe señalar que, sin perjuicio de la facultad que tiene la autoridad sancionadora de modificar la resolución que aplica las medidas disciplinarias mientras no se encuentre totalmente tramitado el acto respectivo, de acuerdo al principio de irrevocabilidad de los actos administrativos, el numeral transcrito de la resolución en estudio, deja de manifiesto que ella se sustenta sobre la base de los recursos de reposición interpuestos por los funcionarios sancionados mediante la resolución Nº 190, de 2001, del referido Instituto, la cual acogía íntegramente las medidas propuestas por esta Contraloría General.

Al respecto, corresponde señalar, que esta Contraloría General mediante reiterados dictámenes, entre otros, los N°s. 38.894, de 1988; 49, de 1991 y 26.928, de 1992, ha establecido la improcedencia de interponer el recurso de reposición contemplado en el artículo 10 de la ley Nº 18.575, contra las resoluciones de la autoridad que aplica las medidas propuestas con ocasión de sumarios administrativos incoados por esta Contraloría General, ya que dicha autoridad administrativa debe ceñirse a las normas de tramitación de la ley Nº 10.336 y la resolución Nº 236, de 1998, que establece el reglamento de sumarios instruidos por esta Entidad de Control. Asimismo, resultan improcedentes los recursos establecidos en el artículo 135 de la ley Nº 18.834.

De esta manera, mal puede fundarse la resolución en análisis en lo que la autoridad disponga respecto de recursos o trámites improcedentes o no consultados en la ley, especialmente si con ello se abre la posibilidad de que se vuelva a discutir y calificar las irregularidades cometidas y establecidas fehacientemente en el procedimiento como sucede en la especie.

A mayor abundamiento, los actos administrativos pueden ser dejados sin efecto o modificados, cuando adolezcan de una causal de ilegalidad o se basen en supuestos erróneos, pero no pueden ser modificados por razones de oportunidad o conveniencia, porque ello importaría una transgresión a los principios que rigen la responsabilidad administrativa.

En efecto, nuestro sistema jurídico institucional descansa en una premisa básica de derecho público, esto es, la legalidad. En este sentido, este Órgano de Control debe velar porque las decisiones de la Administración se ciñan al principio de juridicidad previsto en los artículos 6° y 7° de la Carta Fundamental y 2° de la ley Nº 18.575, vale decir, que se ajusten al ordenamiento jurídico en toda su integridad, como también que se resguarde la garantía constitucional consagrada en el artículo 19°, Nº 2, de la Constitución Política de la República. De consiguiente, le corresponde fiscalizar que la potestad disciplinaria sea ejercida en la forma que señala la legislación y sin arbitrariedad, lo que implica que la decisión adoptada sea justa, desprovista de discriminación y proporcional a la falta y al mérito del proceso.

En este mismo orden de ideas, el principio de proporcionalidad de las sanciones impone a la autoridad administrativa la obligación de ejercer la potestad disciplinaria de manera proporcional al mérito del proceso sumarial, debidamente fundada y así establecerse expresamente en el decreto o resolución respectivo (Aplica dictamen Nº 9.486, de 2003).
 
Acorde con lo anterior, cuando la autoridad administrativa llamada a ejercer la potestad disciplinaria no lo hace, debiendo hacerlo, no sólo ampara o encubre al funcionario infractor, sino que incurre en una grave omisión y torcida utilización de sus facultades, lo que conlleva una falta de probidad, esto es, observar una conducta funcionaria intachable y un desempeño honesto y leal de la función o cargo, con preeminencia del interés general sobre el particular, expresado en el recto y correcto ejercicio del poder público por las autoridades administrativas, en lo razonable e imparcial de sus decisiones y la rectitud de ejecución de las normas.

Así, infringe especialmente el principio de probidad, el contravenir el deber de legalidad que rige el desempeño de los cargos públicos, constituido por la diversidad de normas que imponen a la autoridad depositaria de las facultades disciplinarias el deber de ejercerlas efectivamente, de manera que el ejercicio de potestades discrecionales como la analizada, debe ser suficientemente motivado y fundamentado, asegurando que las actuaciones de la administración sean consecuentes con el fin considerado por la preceptiva pertinente al conferirlas, desprovistas de arbitrariedad, de manera que no importen una desviación de poder, sin que signifique una realización caprichosa, sino que proporcional al mérito del proceso sumarial, debidamente fundada y así establecerse expresamente en el decreto o resolución respectivo (Aplica dictamen Nº 43.507, de 2000).

Entonces, propuesta por la Contraloría General una medida disciplinaria determinada, la autoridad titular de la potestad sancionadora puede considerar la concurrencia de circunstancias atenuantes u otros antecedentes del proceso sumaria¡ y analizarlos racional y objetivamente en el marco de la legalidad aplicable, pudiendo llegar a una conclusión diversa, aunque no desproporcionada, que puede traducirse incluso en la absolución o sobreseimiento del inculpado, pero siempre de acuerdo con el mérito de los antecedentes y por razones fundadas, pero jamás por una mera apreciación subjetiva, como es el caso.

En este contexto, no se ajusta a "derecho el actuar del Director Nacional del Instituto de Desarrollo Agropecuario, al reponer la resolución Nº 190, de 2001, de dicho Servicio, por cuanto ello no se aviene con el mérito de proceso disciplinario que le sirve de necesario antecedente, acorde con el cual se encuentra acreditada la responsabilidad administrativa de F.G.L, G.F.C, P.V.M, A.J.C, C.T.F, G.R.C, M.D.F, E.V.S y, finalmente, de F.M.A.

Sin perjuicio de lo anterior, es menester precisar que no se vulneran los principios y normativa anteriormente señalados cuando, en el ejercicio de su potestad sancionadora, el Jefe Superior del Servicio regula la entidad de una sanción de orden correctivo, como ocurre al rebajar el porcentaje de las medidas disciplinarias de multa que se han propuesto en estos antecedentes en contra de diversos empleados, o se aplica una sanción correctiva inmediatamente inferior a la propuesta, pues resulta proporcional a la falta cometida y a los cargos formulados, aunque sí se violan dichos principios y disposiciones legales al pretender esa superioridad rebajar la pena de destitución propuesta respecto de don F.G.L a una pena meramente correctiva que no guarda relación con la gravedad de las faltas que se le imputaron en el proceso disciplinario y a su grado de participación debidamente acreditado en estos antecedentes.

Por otro lado, es preciso referirse a la absolución de don F.M.A, establecida en el numerando cuarto de la parte resolutiva, de la resolución en comento, basada en el cumplimiento de la sentencia favorable del Recurso de Protección Rol Nº 2.685-2001, interpuesto contra la resolución Nº 190, de 2001, que ordenó se dejara sin efecto la sanción que a su respecto establecía dicha resolución, por falta de fundamentos concretos de la misma. Cabe tener presente que la sentencia que resuelve el recurso de protección indicado, no inhibe a la autoridad sancionadora de aplicar la medida disciplinaria propuesta por este Organismo Contralor, o, la que correspondiere conforme al mérito de los antecedentes sumariales ya que, por una parte, el recurso cautelar citado no se pronuncia sobre los hechos que sustentan las imputaciones formuladas por este Ente de Control contra el señor F.M.A, sino que discurre en la falta de fundamentos expresos de la resolución Nº 190, ya citada, que demuestre el cabal estudio de los antecedentes y el mérito del proceso del cual fluye la decisión, según expresa la referida resolución judicial en su considerando número 6°, y por otra, se desconoce el efecto de cosa juzgada formal del recurso de protección y su naturaleza cautelar, ya que subsiste la responsabilidad administrativa del funcionario y el deber de aplicar la sanción disciplinaria en la forma que establece la ley, exenta de arbitrariedades.

En consecuencia, y atendiendo a las consideraciones precedentes, esta Contraloría General estima que no procede cursar la resolución Nº 164, de 2003, del Director Nacional del Instituto de Desarrollo Agropecuario, que afina el sumario administrativo que instruyera esta Entidad Fiscalizadora con ocasión de las irregularidades detectadas en el otorgamiento de créditos a la empresa DECAM S.A, por carecer de los fundamentos jurídicos que permitan modificar el criterio sustentado en la resolución de 6 de abril de 2001, del Señor Contralor General de la República.