Dictamen N° 8377

Texto del dictamen

N° 8.377	28-II-2003

Se ha dirigido a esta Contraloría General don XX, en representación de la "Inmobiliaria YY", solicitando un pronunciamiento que determine si una Municipalidad de la Región Metropolitana ha podido condicionar el otorgamiento de los permisos de edificación al pago de aportes extraordinarios no señalados en la ley y se disponga, en su caso, la devolución de los fondos percibidos indebidamente por el Municipio.
Al efecto señala que -con ocasión del otorgamiento de los permisos de edificación N°s. 618, de 1995 y 415, de 1996, para la construcción de los edificios ubicados en las calles y números que indica, respectivamente- la Municipalidad ha cobrado por concepto de aportes por obras generales de aguas lluvias y, además, por gestión de tránsito -impacto vial- cobros que no se encuentran contemplados en la normativa que regula la materia.

La Municipalidad ha informado que, a contar de la fecha de emisión del Dictamen N° 39.722, de 29 de octubre de 1998, ha suspendido los requerimientos que hiciera a las empresas constructoras, por concepto de aportes de obras generales de aguas lluvias, más no los correspondientes a la gestión de tránsito -impacto vial-, por cuanto no se trata de un "aporte voluntario", sino del cumplimiento de una obligación legal establecida en el artículo 7.1.5. de la Ordenanza del Plan Regulador Metropolitano de Santiago, aprobada por Resolución N° 20, de 1994, del Gobierno Regional Metropolitano.

Sobre el particular se hace necesario, en forma previa, tener presente el principio de juridicidad -consagrado, fundamentalmente, en los artículos 6° y 7° de la Constitución Política del Estado- desde el instante que es un elemento que contribuye esencialmente a reconocer y hacer efectivos los derechos y deberes fundamentales de las personas, al margen de servir de contención frente a las actuaciones de la autoridad, de suerte que los órganos del Estado deben, ineludiblemente, actuar dentro del marco jurídico vigente para que su actividad se considere válida, esto es, deben someter su acción a la Ley Fundamental y a la normativa que se haya dictado en conformidad a ella.

En armonía con los referidos preceptos constitucionales, el artículo 2° de Ley N° 18.575 -Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el DFL. N° 1/19.653, de 2000- consagra el principio anteriormente reseñado. La normativa aludida constituye, entonces, la base fundamental en que se sustenta el deber de la Administración de acatar y ceñirse estrictamente al ordenamiento jurídico vigente.

Precisado lo anterior, corresponde señalar que la reiterada jurisprudencia de esta Entidad de Control contenida, entre otros, en los Dictámenes N°s. 15.295, de 1999, 21.596, de 2001 y 44.276, de 2000, ha manifestado que para otorgar un permiso de edificación, los Municipios no pueden exigir aportes extraordinarios por concepto de impacto vial, por cuanto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 40 del DL. N° 3.063, de 1979 -que aprueba la Ley de Rentas Municipales- y en los artículos 116 y 130 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, los derechos municipales a pagar por permisos de edificación no constituyen impuestos, sino responden al cobro por el ejercicio de una labor de revisión, inspección y recepción, por lo que el otorgamiento de los mismos es un imperativo para las entidades edilicias que deberán cumplir cuando concurran los requerimientos establecidos en la Ordenanza General y en la Ley del ramo, previo pago de los derechos establecidos en el artículo 130 de este último texto legal, sin costos adicionales para el solicitante.

Del análisis de las disposiciones aplicables como de la jurisprudencia respectiva puede observarse que el otorgamiento de los permisos de construcción reviste el carácter de obligatorio para los Municipios, debiendo otorgarse en la medida en que se dé cumplimiento a la normativa que rige la materia, previo el pago de los derechos municipales contemplados en el artículo 130 del citado cuerpo legal, sin que proceda condicionar su otorgamiento al cumplimiento de exigencias no previstas por la ley, como sería en este caso, el pago de aportes extraordinarios para materializar los proyectos de impacto vial.

Sin perjuicio de lo anterior, cabe precisar que el Dictamen N° 36.751, de 2002 -complementando lo expresado en el Dictamen N° 39.722, de 1998- ha concluido que del tenor del artículo 7.1.5. de la Resolución N° 20, de 1994, del Gobierno Regional Metropolitano, que aprueba el Plan Regulador Metropolitano de Santiago, se desprende que los urbanizadores cuyos proyectos se instalen en el territorio del Plan y que cumplan alguna de las condiciones relativas a la función de transporte previstas en dicho precepto, pueden efectuar aportes convenidos para desarrollar las obras viales en una comuna o en un sector de ella.

En efecto, un nuevo análisis de las disposiciones en comento ha permitido inferir que una de las alternativas por las que pueden optar los titulares de proyectos sujetos a dicha norma es convenir con la autoridad proyectos destinados a "satisfacer la demanda de transporte, manteniendo niveles de servicio aceptables en la red vial y que sean factibles de ser financiadas mediante proyectos de inversión", los que deberán considerar medidas como provisión de nueva infraestructura, mejoramiento de infraestructura existente, medidas de gestión, provisión de accesos y estrategias que permitan la incorporación de sistemas de transporte.

En ese orden de ideas, el citado Dictamen N° 36.751, de 2002, concluyó que lo expresado en el Dictamen N° 39.722, de 1998, en cuanto a que del aludido artículo 7.1.5. "no resulta posible inferir que sea procedente exigir algún tipo de derecho o aporte por parte de los urbanizadores, para materializar los proyectos de impacto vial, en los casos que describe esa norma, por no existir regulación alguna que otorgue a un organismo determinadas facultades para efectuar esa recaudación en los casos de los referidos proyectos", debe aclararse en el sentido de entender que dicho precepto admite que los urbanizadores convengan con la Administración aportes voluntarios para los fines señalados, considerando además que, de conformidad al criterio sostenido en Dictamen N° 35.060, de 1999, los interesados no necesariamente deben realizar por sí mismos las obras de mitigación, pudiendo admitirse la opción de convenir aportes para que una entidad pública o privada se haga cargo de la construcción de las obras de infraestructura planificadas a nivel comunal.

Finalmente, debe precisarse que estos aportes consensuados se efectúan en el caso que el titular del dominio, por su propia y libre voluntad, resuelva urbanizar y, además, cooperar al financiamiento de las demandas de transporte, dentro de las alternativas de proyectos que plantea el mencionado artículo 7.1.5., erogaciones estas últimas que persiguen evitar el deterioro de las propiedades del área, para lograr un desarrollo armónico y equitativo de la comuna o sector enfrentado a la modificación de su entorno urbano.

Por lo tanto, si bien no procede exigir aportes para financiar las obras por concepto de impacto vial, por cuanto no se ha consagrado legalmente la posibilidad de que las entidades edilicias formulen tal requerimiento, ello es sin perjuicio de lo expresado respecto al citado artículo 7.1.5. de la Ordenanza del Plan Regulador Metropolitano de Santiago.

En consecuencia, en mérito de lo expuesto, cabe concluir que la Municipalidad no ha podido exigir derechos por concepto de aportes por obras generales de aguas lluvias y de gestión de tránsito -impacto vial- como requisito para aprobar un permiso de edificación, por tratarse de valores no previstos en norma legal alguna para el otorgamiento de los referidos permisos, sin perjuicio de que, de conformidad con la jurisprudencia contenida en el Dictamen N° 36.751, de 2002, se admite la posibilidad de entregar aportes voluntarios para que una entidad pública o privada se haga cargo de la construcción de las obras de infraestructura planificadas a nivel comunal.