Dictamen N° 981

Texto del dictamen

N° 981 Fecha: 13-I-2003

Empresa que opera una fundición de cobre, se ha dirigido a esta Entidad de Control expresando que fue sancionada por el Servicio de Salud por emitir elementos contaminantes a la atmósfera, no obstante que su actividad cuenta con una resolución de calificación ambiental favorable y que la Comisión Regional del Medio Ambiente de la II Región, previa investigación de la misma situación objeto de la sanción, la absolvió de responsabilidad.

Atendido lo anterior, solicita un pronunciamiento acerca de la vigencia del decreto específico en que se basó el Servicio de Salud para sancionar a dicha empresa.

Requeridos sus informes a la Subsecretaría de Salud, a la Comisión Nacional del Medio Ambiente y al Servicio Agrícola y Ganadero, éstos los han remitido, respectivamente, a través de sus oficios N°s. 15AF/4278, 23243 y 7538, todos del año 2002.

En relación con la materia que se analiza, esta Contraloría General debe puntualizar, previamente, que las atribuciones de los órganos de la Administración del Estado en materia ambiental deben ser analizadas, a partir de la entrada en vigencia de Ley N° 19.300, de Bases Generales del Medio Ambiente, a la luz de dicho cuerpo legal, a los efectos de determinar el sentido y alcance de las disposiciones legales y reglamentarias que les entregaban competencias en ese ámbito, por cuanto la indicada ley ha establecido un nuevo régimen normativo destinado a salvaguardar el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación.

En ese contexto, la situación planteada por la empresa debe ser abordada, a juicio de esta Entidad de Control, desde una perspectiva general, y no como un problema de vigencia de determinado decreto, toda vez que el Servicio de Salud  -que en este caso ha aplicado una sanción-, es sólo uno de los órganos que en uso de sus facultades legales participan en la calificación de los Estudios de Impacto Ambiental, y a los que Ley N° 19.300 y el Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental denominan genéricamente como "órgano de la Administración del Estado con competencia ambiental".

De este modo, lo que en realidad debe dilucidarse, en la especie, es si los órganos de la Administración del Estado con competencia ambiental pueden sancionar directamente a los titulares de proyectos que cuentan con un estudio de impacto ambiental -que ha sido aprobado mediante una resolución de calificación ambiental favorable-, cuando, a juicio de dichos órganos, la ejecución y desarrollo de ese proyecto ha generado un problema de contaminación.

Precisada en esos términos la cuestión a resolver, resulta necesario destacar, primeramente, que acorde con el artículo 2, letra e), del Reglamento mencionado -contenido en el decreto N° 30, de 1997, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia de la República, y cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue aprobado por el decreto N° 95, de 2001, del mismo Ministerio- dentro de las expresiones "órgano de la Administración del Estado con competencia ambiental" quedan comprendidos los Ministerios, servicios públicos, órganos o instituciones creados para el cumplimiento de una función pública, que otorgan algún permiso ambiental sectorial de los señalados en ese reglamento o poseen atribuciones legales asociadas directamente con la protección del medio ambiente, la preservación de la naturaleza, el uso y manejo de algún recurso natural y/o la fiscalización del cumplimiento de las normas y condiciones en base a las cuales se dicta la resolución calificatoria de un proyecto o actividad.

Estos órganos, si bien participan en el proceso de calificación de los Estudios de Impacto Ambiental -a través de informes, solicitudes de aclaraciones, rectificaciones o ampliaciones, y otorgamientos de permisos ambientales sectoriales-, se encuentran, sin embargo, sujetos, en los aspectos ambientales del proyecto, a la decisión que en definitiva adopte la Comisión Regional o Nacional del Medio Ambiente, en su caso.

Dicha sujeción aparece de manifiesto en el artículo 24 de Ley N° 19.300, al señalar que si esa resolución de calificación ambiental es favorable, ningún organismo del Estado podrá negar las autorizaciones ambientales pertinentes; en cambio, si es desfavorable, la autoridad quedará obligada a denegar las correspondientes autorizaciones o permisos, en razón de su impacto ambiental, aunque se satisfagan los demás requisitos legales.

Por consiguiente, la decisión de la autoridad sectorial competente para otorgar un permiso ambiental, queda determinada por la resolución de la Comisión del Medio Ambiente respectiva que, dentro del sistema de evaluación, califica ambientalmente el proyecto.

Ahora bien, son estos órganos sectoriales, que en uso de sus facultades legales participan en la calificación de los Estudios de Impacto Ambiental, a quienes, acorde con lo dispuesto en el artículo 64 de Ley N° 19.300, compete fiscalizar el permanente cumplimiento de las normas y condiciones sobre la base de las cuales se aprobó un Estudio de Impacto Ambiental.

Agrega, ese mismo precepto, que en caso de incumplimiento, dichas autoridades podrán solicitar a la Comisión Regional o Nacional del Medio Ambiente, en su caso, la amonestación, la imposición de multas de hasta quinientas unidades tributarias mensuales e, incluso, la revocación de la respectiva aprobación, sin perjuicio de su derecho de ejercer las acciones civiles o penales que sean procedentes.

Como puede apreciarse, el aludido artículo 64 ha precisado el alcance de la facultad fiscalizadora de los organismos sectoriales con competencia ambiental, en orden a que el ejercicio de esa facultad se limitará a controlar y vigilar que los titulares de los proyectos -que cuentan con Estudios de Impacto Ambiental aprobados- cumplan la normativa y condiciones sobre la base de las cuales se aprobó el Estudio, y, en el evento de constatar un incumplimiento, a solicitar a la Comisión Regional o Nacional, según el caso, la aplicación de la sanción que estimen procedente.

No se comprende, por tanto, en la referida facultad fiscalizadora, la potestad de sancionar, la que ha quedado radicada en la Comisión Regional o Nacional del Medio Ambiente, en su caso, que lo calificó ambientalmente favorable.

Esta radicación guarda armonía con la naturaleza y contenido de los Estudios de Impacto Ambiental, en cuanto deben considerar, en detalle, la totalidad de los aspectos ambientales del proyecto a ejecutarse, de manera que el incumplimiento de la normativa y condiciones bajo las cuales se aprobó, queda siempre en la órbita de competencias de la Comisión del Medio Ambiente respectiva.

Asimismo, resulta compatible con las funciones que la ley entrega a la Comisión Nacional del Medio Ambiente, en orden a administrar el sistema de evaluación de impacto ambiental, a promover la coordinación de las tareas de fiscalización y control que desarrollan, en materia ambiental, los órganos públicos, a uniformar criterios, requisitos, condiciones, antecedentes, certificados, trámites, exigencias técnicas y procedimientos de carácter ambiental, que establezcan los Ministerios y demás organismos del Estado para dar cumplimiento a las normas que regulan el referido sistema de evaluación.

Es concordante, además, con el carácter vinculante que tiene la resolución de calificación ambiental respecto de todos los organismos de la Administración del Estado con competencia ambiental, de modo que es la Comisión Nacional o Regional, según el caso, la entidad más idónea para decidir acerca de la gravedad de la infracción y, por tanto, de la sanción que debe aplicarse. 

Por último, y en conformidad a Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, la existencia de un único organismo que aplique la sanción correspondiente en la materia que se analiza, evita la duplicación e interferencia de funciones entre diversas reparticiones públicas, y se propende a la unidad de acción, aspectos que en la especie adquieren especial relevancia atendida la gran cantidad de organismos de la Administración del Estado con competencia ambiental que pueden intervenir en el proceso de calificación de un proyecto o actividad.

En tales condiciones, la circunstancia de que el artículo 64 exprese que las autoridades sectoriales que participan en la evaluación "podrán" solicitar la aplicación de las sanciones a que alude, no puede entenderse en el sentido de que tienen la opción de sancionar directamente o requerirla a la Comisión del Medio Ambiente respectiva, sino en el sentido de que, detectado un incumplimiento en ejercicio de sus facultades fiscalizadoras, pueden solicitar o no la aplicación de una sanción, atendida la entidad de la infracción, la disponibilidad del responsable para corregir el incumplimiento, las circunstancias de hecho que lo provocaron, u otras que fundadamente permitan no solicitar una sanción, todo ello de acuerdo al mérito de la fiscalización practicada por el organismo sectorial.

En consecuencia, en mérito de lo expresado y de lo preceptuado especialmente en el artículo 64 de Ley N° 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente, los organismos sectoriales de la Administración del Estado no pueden ejercer directamente su potestad sancionatoria, en relación con los aspectos ambientales de los proyectos o actividades que cuentan con Estudios de Impacto Ambiental aprobados, toda vez que dicha potestad se encuentra radicada en la Comisión Regional o Nacional del Medio Ambiente, que calificó ambientalmente favorable el respectivo proyecto o actividad.