Dictamen N° 744

Texto del dictamen

N° 744 Fecha: 10-I-2003

Se solicita de esta Contraloría General un pronunciamiento que determine la legalidad de la adquisición de camiones, cajas recolectoras, alza contenedores, ejes de apoyo y otras maquinarias por parte de Municipalidad, con el objeto de proceder a la administración directa de la función de recolección de residuos domiciliarios y barrido de la comuna, atendido el hecho que ésta se realizó mediante contratación directa, bajo la figura jurídica de un arrendamiento con promesa de donación.

Como cuestión previa, cabe mencionar que, en junio de 2001, la empresa recurrente fue invitada, por el Municipio, a participar en una cotización relativa a la compra de cuatro camiones, oportunidad en que la Entidad Edilicia habría informado sobre sus requerimientos y solicitado los antecedentes técnicos, quedando pendiente la presentación de ofertas por cuanto se convocaría a licitación. Sin embargo, con posterioridad, se tomó conocimiento de que la Municipalidad no habría realizado tal convocatoria, sino que habría procedido a la adquisición vía contratación directa, a través de la celebración de un contrato de arrendamiento con promesa de donación de los camiones y una serie de maquinarias y piezas, por un monto de $238.775.665.

Requerido el Municipio, éste ha informado a través del oficio ord. N° 1.505, de 2001, expresando que, al vencerse el plazo del contrato de servicio de recolección de residuos domiciliarios y barrido de calles que mantuvo con Empresa por motivos económicos optó por no renovarlo y, en su lugar, asumir directamente la prestación de tal servicio, para lo cual era necesario contar con las maquinarias aptas para la realización de tal función.

Señala que, luego de haber solicitado cotizaciones y antecedentes a varias empresas, la mejor alternativa habría sido el arrendamiento con promesa de donación de las aludidas maquinarias, por lo que el contrato fue aprobado a través del Decreto Alcaldicio N° 1.182, de 2001. Funda la procedencia de tal contratación directa en los criterios contenidos en los dictámenes N°s. 1.919, de 1989 y 9.775, de 1993, de esta Contraloría General, de acuerdo a los cuales el proceso de licitación requerido para la celebración de contratos que impliquen la ejecución de acciones para atender las necesidades de la comunidad local, no resultaría aplicable a aquellos contratos cuyo objeto sea otro, tales como los que se celebran para la adquisición de bienes, suministros, reparaciones, etc., por cuanto ellos tienen por finalidad solamente proveer al municipio de los recursos y elementos necesarios para su adecuado funcionamiento.

Sobre el particular, cabe señalar que el artículo 8°, inciso segundo, de Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, establece que, a fin de atender las necesidades de la comunidad local, las municipalidades podrán celebrar contratos que impliquen la ejecución de acciones determinadas. En tanto, los incisos cuarto, quinto y sexto del mismo artículo señalan, en lo que importa, que la celebración de dichos contratos se hará mediante licitación pública, si el monto de ellos o el valor de los bienes involucrados excede las 200 U.T.M., o bien, mediante propuesta privada, si es inferior a dicho monto o si concurren imprevistos urgentes u otras circunstancias debidamente calificadas por el concejo, en sesión especialmente convocada al efecto y con el voto favorable de la mayoría absoluta de los concejales en ejercicio, o, finalmente, a través de contratación directa, si no se presentaren interesados o si el monto de los contratos no excediere de 100 U.T.M..

Por otra parte, el artículo 9°, inciso primero, de Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, dispone, como regla general, que los contratos administrativos se celebrarán previa propuesta pública, mientras que el inciso tercero de la misma norma establece, excepcionalmente, la procedencia de la licitación privada, en su caso, previa resolución fundada que así lo disponga, salvo que por la naturaleza de la negociación corresponda acudir al trato directo.

Si bien es cierto existe jurisprudencia de esta Contraloría General, como la citada por la recurrente, que exime a ciertos contratos de la aplicación de la normativa del artículo 8° de Ley N° 18.695 y, por lo tanto, del requisito de licitación pública, dichos contratos son aquéllos celebrados con el objeto de proveer necesidades de administración interna de la municipalidad, es decir, aquéllos indispensables para su adecuado funcionamiento. En ese contexto, se citan a modo ejemplar la adquisición de bienes, los contratos de suministro, de reparación y otros servicios generales.

Sin embargo, el contrato de la especie no está referido a la satisfacción de una necesidad de funcionamiento interno de la Municipalidad, sino que al cumplimiento de una de sus funciones privativas de acuerdo a lo establecido en el artículo 3°, letra f), de Ley N° 18.695, cual es el aseo y ornato de la comuna.  (Aplica criterio contenido en dictamen N° 47.705, de 2002).

Por otra parte, aún si se prescindiera de la aplicación del artículo 8° de Ley N° 18.695, el artículo 9° de Ley N° 18.575 contiene la norma general en materia de contratación administrativa, señalando como principio rector la aplicación del mecanismo de la licitación pública. (Aplica criterio contenido en dictamen N° 46.532, de 2000).

En este contexto, resulta improcedente aplicar la jurisprudencia administrativa a que alude Municipalidad en la forma en que ésta pretende, toda vez que de acuerdo a tan extensiva interpretación, cualquier adquisición efectuada por las municipalidades se vería a salvo de los mecanismos previstos por el legislador para resguardar la transparencia de la contratación administrativa, como son los contenidos en los incisos cuarto, quinto y sexto del artículo 8° de Ley N° 18.695 y en el artículo 9° de Ley N° 18.575, que prevee como regla general la licitación pública en materia de contratación administrativa.

Sin embargo, aún considerando que, en mérito de lo anteriormente expuesto, cabría concluir que el contrato celebrado por Municipalidad para la adquisición de los camiones, cajas recolectoras, alza contenedores, ejes de apoyo y otras maquinarias, no se ajustó a derecho -toda vez que procedió haber llamado a licitación pública y no haber dispuesto la contratación directa previa solicitud de cotizaciones, como se hizo-, considerando que el actuar de la Municipalidad recurrente tuvo por finalidad mantener la continuidad del servicio de aseo domiciliario y velar por el bienestar de la comunidad, que la contratación en estudio no ha producido un detrimento económico a la Entidad Edilicia y atendido el hecho de que la invalidación de tal procedimiento implicaría un serio perjuicio para el tercero de buena fe que contrató con el Municipio, dado el tiempo transcurrido desde su celebración, esta Contraloría General -atendidas las circunstancias excepcionales descritas- por esta vez, se abstiene de formular observaciones al procedimiento adoptado por esa Corporación, sin perjuicio de señalar que, en el futuro, ésta deberá ajustar sus actuaciones a la normativa y jurisprudencia aplicables en la materia.

No obstante lo anterior, cabe recordar que la celebración de contratos como el de la especie, sea que se verifiquen mediante licitación pública, privada o contratación directa, según proceda, requieren actualmente de la autorización previa del Ministerio de Hacienda, según lo dispuesto en el artículo 10 de Ley N° 19.842, Ley de Presupuestos del Sector Público para el año 2003, que establece que los órganos y servicios públicos regidos presupuestariamente por el DL. N° 1.263, de 1975 -entre los que se encuentran los municipios- necesitan la aludida autorización para, entre otros, comprometerse mediante el sistema de contratos de arrendamiento de bienes con opción de compra o adquisición a otro título del bien arrendado.