Dictamen N° 53151

Texto del dictamen

N° 53.151 Fecha: 27-XII-2002

En respuesta a su oficio N° 2181 P, de 5 de diciembre de 2002, mediante el cual V.S.I. solicita se informe en relación con el recurso de protección Ingreso Corte N° 6824, de 2002, interpuesto por don F.Z.L, el Contralor General de la República que suscribe, cumple con informar a ese lltmo. Tribunal lo siguiente:

El recurso de autos ha sido deducido en contra del infrascrito, por haber emitido el dictamen N° 47.144, del 18 de noviembre de 2002, mediante el cual este Organismo de Control informó al recurrente, exonerado político como funcionario de la Gobernación Provincial de Antofagasta, que no le asiste derecho a que la pensión no contributiva que ha solicitado como tal, se calcule con la renta del cargo que ejercía el 11 de septiembre de 1973 en la Comisión Nacional Científica y Tecnológica –CONICYT- invocando para ello lo previsto en el inciso sexto del artículo 12 de la ley N° 19.234, toda vez que esta última renta y cargo corresponden a un organismo empleador diferente de aquel que lo exoneró el 31 de mayo de 1980, lo cual impide la aplicación de la referida norma.

El recurrente expresa que lo informado en dicho dictamen afectaría las garantías constitucionales contempladas en los N°s. 1, 3 y 24 del artículo 19 de, la Constitución Política, transgrediendo su carrera funcionaria y sus derechos previsionales, los que se verían seriamente afectados por una interpretación de la ley de los exonerados que estima arbitraria y discriminatoria.

El señor F.Z.L hace presente que desde el 11 de septiembre de 1973 su carrera funcionaria en CONICYT fue perjudicada en jerarquía y grado, razón por la que, en 1976, renunció voluntariamente al cargo que servía en esa institución, aceptando el empleo que se le ofreció en la Gobernación Provincial de Antofagasta.

Estima, asimismo, que en el cálculo de la pensión no contributiva a la que podría acceder debería aplicarse el referido inciso sexto del artículo 12 de la ley N° 19.234, toda vez que este precepto no exige que necesariamente la exoneración deba producirse en el mismo servicio en que se encontraba desempeñando funciones al 11 de septiembre de 1973, ni tampoco requiere que haya existido continuidad en el tiempo servido en la Administración Pública.

Finalmente, hace presente que esta Contraloría General, al determinar el alcance de esa disposición, ha establecido en el dictamen Nº 41.260, de 2000, que por lo que respecta a las causas que hayan motivado el desmedro de remuneración o categoría que esa norma está llamada a compensar, no cabe formular distinciones de ninguna especie que puedan impedir el goce del beneficio que ella establece, conclusión ésta que sería contraria a lo resuelto en el pronunciamiento recurrido.

I.- Como cuestión previa al análisis de fondo de las alegaciones que se formulan en el recurso de autos, cabe manifestar que éste debe ser desestimado en todas sus partes por esa Iltma. Corte, en atención a las siguientes consideraciones:

1) Es necesario tener presente que en la situación en examen esta Contraloría General no ha hecho otra cosa que ejercer las facultades y cumplir las funciones que le corresponden de acuerdo con la Constitución Política y su Ley Orgánica Constitucional N° 10.336.

En efecto, con arreglo al Capítulo IX de la Carta Fundamental, esta Entidad Fiscalizadora es un organismo autónomo al cual le compete, entre otras labores, ejercer el control de legalidad de los actos de la Administración.

Por su parte, la citada ley N° 10.336, en especial en sus artículos 1° y 6° establece que corresponde exclusivamente a esta Entidad emitir dictámenes jurídicos sobre derecho a sueldos, gratificaciones, asignaciones, desahucios, pensiones de retiro, jubilaciones, montepíos y, en general, sobre los asuntos que se relacionen con el Estatuto Administrativo, y con el funcionamiento de los Servicios Públicos sometidos a su fiscalización, para los efectos de la correcta aplicación de las leyes y reglamentos que los rigen y, por ende, tiene competencia para pronunciarse sobre la situación que afecta al interesado.

Al respecto, debe considerarse que, como ha señalado la lltma. Corte de Apelaciones de Santiago, al resolver en sentencia del 25 de abril de 1984 el recurso de protección rol N° 98-84, deducido por doña G.Y.Q, " la sola circunstancia de que la opinión de la Contraloría General de la República haya sido adversa a la recurrente no hace procedente el recurso de protección en examen, toda vez que tal opinión no es un mero capricho de quien la emite, está fundada en disposiciones legales vigentes y emanada de un organismo que tiene la facultad legal para actuar administrativamente en materia relativa a sueldos, pensiones, jubilaciones, etc., todo lo cual no se compadece con la finalidad del recurso de protección que es evitar los efectos de actos arbitrarios o ilegales que amaguen un derecho claro e indiscutido".

En relación con este punto, es conveniente añadir que la jurisprudencia de los Tribunales de Justicia ha sostenido, también, que "dicho recurso resulta improcedente, por cuanto se está atacando un dictamen emitido por la Contraloría General en uso de sus facultades que le son exclusivas conforme a la facultad que le confiere el artículo 6° de la ley N° 10.336, y de consiguiente, el ejercicio de dicha facultad no puede constituir un acto ilegal o arbitrario que sea susceptible de ser atacado por la vía del presente recurso, sin perjuicio de las acciones legales ordinarias que le pudieran corresponder al afectado frente a un caso concreto y particular para hacer valer lo que estima pertinente a su derecho" (Corte de Apelaciones de Santiago, sentencia de 22 de enero de 1985, recaída en el recurso de protección rol N° 341-84 deducido por don J.U.U).

En el mismo sentido, la lltma. Corte de Apelaciones de Santiago en sentencia de 7 de septiembre de 1987, causa rol N° 242-87, recurso de protección deducido por don Rubén Molina González, ha precisado que un pronunciamiento emitido por la Contraloría General que emana del ejercicio de las potestades que le otorgan la Ley Suprema y su Ley Orgánica Constitucional N° 10.336 "no puede, en primer término ser arbitrario, por cuanto ello supondría ser sin razón, meramente caprichoso, sin pretexto serio, lo que obviamente, no lo es. Tampoco es ilegal, toda vez que ha sido evacuado en el ejercicio de las facultades antes mencionadas".

A mayor abundamiento, esa lltma. Corte de Apelaciones, en fallo de fecha 4 de mayo de 1990, pronunciado respecto del recurso de protección deducido por don Carlos Olivares Bravo, rol N° 80-90, señaló que el recurso de protección no tiene por objeto constituir a las Cortes en una instancia de apelación de las medidas o resoluciones que en el ejercicio de sus atribuciones adopten otras autoridades o funcionarios. Añade la sentencia individualizada que no es esa la finalidad propia de esta acción cautelar de origen constitucional, sino que muy por el contrario, ella constituye una vía rápida, expedita y eficaz destinada a restablecer la vigencia del derecho, frente a una situación anormal y evidente que atente contra alguno de los derechos que asegura la Constitución.

Resulta útil expresar, en todo caso, que la mencionada jurisprudencia ha sido ratificada por ese lltmo. Tribunal, en sentencias de 11 de marzo de 1997 (confirmada por la Excma. Corte Suprema) y de 28 de julio de 1997, recaídas en sendos recursos de protección deducidos contra esta Entidad Fiscalizadora por el Colegio de Químicos-Farmacéuticos y por el Club Deportivo SEC, respectivamente.

De acuerdo con lo señalado, esta Entidad de Control, al emitir el dictamen que se pronunció sobre la situación del recurrente, no ha hecho otra cosa que ejercer las facultades privativas que le otorgan la Constitución Política y su Ley Orgánica Constitucional antes mencionada y, en consecuencia, dicha actuación no puede estimarse arbitraria ni ilegal, por lo que corresponde que ese lltmo. Tribunal desestime el reclamo de autos.

2) Desde otro punto de vista, es oportuno advertir que el recurrente pretende plantear ante V.S. Iltma. una controversia sobre la base de determinadas argumentaciones que sustenta en relación con la normativa referente a la materia que interesa, para impugnar el oficio emitido por este Organismo Fiscalizador, asunto que, por su propia naturaleza, es de lato conocimiento y absolutamente ajeno a la finalidad propia del recurso de protección.

Lo anterior aparece de manifiesto de la sola lectura del libelo presentado por el actor, referente al sentido y alcance de las normas sobre cálculo de pensión no contributiva de aquellas personas declaradas exonerados políticos, al tenor de lo previsto en las leyes N°s. 19.234 y 19.582.

El conocimiento de asuntos de esta naturaleza no es propio de una acción cautelar como la de la especie, y así lo ha reconocido una invariable jurisprudencia de los Tribunales de Justicia, pudiendo citarse de manera ejemplar, el fallo de esa lltma. Corte de Apelaciones de fecha 5 de septiembre de 1983, recaído en el Recurso de Protección rol N° 114-83, interpuesto por don Carlos Vasallo Rojas y la sentencia de ese mismo lltmo. Tribunal del 26 de marzo de 1984, pronunciada en el Recurso de Protección rol N° 14-84, deducido por doña H.L.G, en el sentido de que la finalidad propia de esta acción cautelar es la de restablecer la vigencia del derecho reaccionando frente a una situación anormal y evidente que atenta contra alguna de las garantías que establece la Constitución.

Asimismo, se señala en dichos fallos que se trata de una acción cautelar de origen constitucional que protege a los individuos mediante ciertas providencias que evitan los efectos del acto arbitrario e ilegal que haya amagado un derecho indiscutido y palmario, pero que en ningún caso puede tener por objeto la declaración o constitución de derechos en atención a la naturaleza misma de la institución –protectora- a las circunstancias procesales en que se desenvuelve el conflicto: ausencia de oportunidades adecuadas para la producción y crítica de la prueba y para un fallo debidamente informado y tranquilamente meditado; también a la finalidad del llamado recurso de protección, que es la adopción de medidas de seguridad y tutela, finalmente, al limitado efecto de cosa juzgada formal que tiene la sentencia que lo resuelve.

Como puede apreciarse, las alegaciones del interesado requieren de un análisis lato, propio del juicio ordinario, que escapa absolutamente de los propósitos para los cuales se instituyó el recurso de protección.

II.- No obstante que el infrascrito estima que lo expuesto es suficiente para que esa lltma. Corte rechace en todas sus partes el recurso que se estudia, considera conveniente formular las siguientes precisiones en cuanto al fondo del problema planteado y alas aseveraciones del libelo en análisis.

Desde luego, cabe recordar que el actor recurre contra el dictamen N° 47.144, de 2002, alegando que éste atenta contra sus derechos previsionales y no reconoce su carrera funcionaria, la que a su juicio comprendería los servicios que ha prestado en diferentes instituciones de la Administración Pública, y no en uno solo de sus organismos o instituciones.

Además, abunda en antecedentes relativos a la disminución de su situación jerárquica y económica, que sufrió mientras fue funcionario de CONICYT, aspecto que no fue abordado en el pronunciamiento cuestionado ni será examinado ahora, por ser irrelevante en la especie, ya que el actor fue exonerado en 1980 mientras prestaba sus servicios en la Gobernación Provincial de Antofagasta, y ésta es la relación laboral que interesa.

Por otra parte, en abono de su pretensión el recurrente invoca el dictamen N° 41.260, de 2000, sobre el criterio de no discriminación, con respecto al cual sólo puede decirse que no favorece en absoluto la tesis que desarrolla en su libelo, toda vez que la totalidad de los servicios del interesado en ese pronunciamiento fueron prestados para un solo empleador, la Fuerza Aérea de Chile.

Ahora bien, debe anotarse que la ley N° 19.234, que establece beneficios para exonerados por motivos políticos en el lapso que indica, señala en el inciso sexto del artículo 12 que "Si se estableciera fehacientemente que a la fecha de la exoneración el interesado se encontraba en goce de un cargo de inferior remuneración o categoría a aquel que desempeñaba al 11 de septiembre de 1973, la asimilación corresponderá efectuarla sobre la renta o el cargo que la persona tenía a esta última fecha, aún cuando este cargo no fuere de planta".

En relación con dicha norma, la jurisprudencia administrativa ha concluido que el beneficio que ésta establece tiene como base cierta que los cargos cuyas rentas deben compararse, esto es, las percibidas al 11 de septiembre de 1973 y al producirse la exoneración, se han desempeñado en una misma institución o servicio.

Ello, por cuanto la finalidad de ese precepto ha sido reparar el menoscabo económico que ha afectado al trabajador, cuando la remuneración que percibía al ser exonerado es inferior a la que ganaba en la fecha recién señalada, deteriorándose así su carrera funcionaria, entendida ésta, por cierto, en los términos y con las limitaciones pie le reconocen la ley y la jurisprudencia.

Bajo este aspecto, cabe recordar que la ley N° 18.575, sobre Bases Generales de la Administración del Estado, contempla en el Título II, Párrafo 2, un capítulo denominado precisamente "De la Carrera Funcionaria", y establece en el artículo 45, en lo que interesa, que el Estatuto Administrativo del personal de los organismos señalados en el inciso primero del artículo 18 –Ministerios, Intendencias, Gobernaciones y servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa- regulará la carrera funcionaria y considerará especialmente el ingreso, los deberes y derechos, la responsabilidad administrativa y la cesación de funciones, en conformidad con las bases que se establecen en los artículos siguientes, y en el Título II de esta ley.

En conformidad con lo previsto en la normativa señalada precedentemente, en la letra f) del artículo 3° de la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, se establece que la carrera funcionaria constituye un sistema integral de regulación del empleo público, aplicable al personal titular de planta, fundado en principios jerárquicos, profesionales y técnicos, que garantiza la igualdad de oportunidades para el ingreso, la dignidad de la función pública, la capacitación y el ascenso, la estabilidad en el empleo, y la objetividad en las calificaciones en función del mérito y de la antigüedad.

En relación con dicha norma, la jurisprudencia de este Organismo Contralor, por su parte, ha expresado que la definición contenida en la letra f) de ese artículo 3°, está limitada por el artículo 6° de la misma ley N° 18.834, según el cual dicha carrera se inicia con el ingreso en calidad de titular a un cargo de la Planta y se extiende hasta los cargos de jerarquía inmediatamente inferior a los de exclusiva confianza establecidos en el artículo 7° de ese mismo texto, como se informara en los dictámenes N°s. 18.297 de 1990 y 26.043 de 2000.

A su vez, el artículo 5° del referido Estatuto Administrativo establece, en lo que interesa, que para los efectos de la carrera funcionaria "cada institución" sólo podrá tener las Plantas de Personal que indica, de lo cual se desprende que la carrera funcionaria tiene lugar única y exclusivamente en una repartición, pero no guarda relación con los desempeños que un determinado funcionario ha ejercido o cumplido en diversos organismos de la Administración del Estado.

Por las consideraciones precedentemente señaladas este Organismo Contralor concluye que lo informado en el dictamen N° 47.144, de 2002, no ha significado una falta de reconocimiento a la carrera funcionaria del señor F.Z.L, por cuanto ella, como se ha visto, se desarrolla dentro de un determinado servicio y no como lo plantea el ocurrente, en el ámbito de las plazas desempeñadas en la totalidad de la Administración Pública.

En un distinto orden de consideraciones, debe tenerse presente que el parecer manifestado en el dictamen N° 47.144, de 2002, de esta Contraloría General, expresa un criterio que también comparte el Instituto de Normalización Previsional, entidad que al informar a requerimiento de este Organismo Contralor sobre la situación particular del actor, manifestó que no correspondía aplicar en su caso el inciso sexto del artículo 12 de la ley N° 19.234, por cuanto dicha disposición debe ser interpretada en el sentido de que se refiere a aquellos casos en que los exonerados tuvieron un mismo empleador, tanto al 11 de septiembre de 1973, como a la fecha de la exoneración.

Finalmente, debe hacerse presente que el actor obtuvo la declaración de exonerado político respecto del cese de funciones ocurrido en 1980, mientras desempeñaba un cargo en la Gobernación Provincial de Antofagasta, sin que la desvinculación voluntaria del empleo servido en CONICYT en 1976, haya sido alegada por éste como fundamento para obtener la señalada declaración.

III.- En lo que respecta a las garantías constitucionales establecidas en los numerales 1, inciso cuarto del 3 y 24 del artículo 19 de la Constitución Política, las que el actor estima habrían sido transgredidas por el dictamen N° 47.144, de 2002, esta Contraloría General entiende que dicho pronunciamiento no ha podido afectarlas.

En efecto, tanto la garantía constitucional contenida en el numeral 1, relativa a la protección del derecho a la vida y a la integridad física y psíquica de la persona, como la del numeral 3, inciso cuarto, que establece que nadie puede ser juzgado por comisiones especiales sino por el tribunal que le señale la ley y que se halle establecido con anterioridad por ésta, constituyen garantías que no se relacionan con la situación previsional que se analiza, como es, en este caso, el procedimiento de cálculo de la pensión no contributiva a que eventualmente podría optar el recurrente.

Por otra parte, en lo que respecta a la garantía constitucional establecida en el numeral 24 del artículo 19, que se refiere al derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales e incorporales, que el recurrente estima vulnerada, debe manifestarse que esta Contraloría General no divisa la forma en que el dictamen N° 47.144,.de 2002, que emitió en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales y con estricta sujeción a la normativa vigente, haya podido implicar una amenaza o perturbación de esta garantía constitucional.

Efectivamente, de la simple lectura del libelo aparece que el reclamante se limita a afirmar, sin fundamentación alguna, que el referido pronunciamiento afectaría la garantía constitucional que indica, sin aportar los elementos de juicio y demás antecedentes concretos que demuestren de manera fehaciente la forma en que se habría producido la privación, perturbación o amenaza del legítimo ejercicio de la garantía que estima vulnerada acreditando la relación de causalidad existente entre la situación y el acto recurrido, como lo ha declarado la jurisprudencia judicial (Considerando sexto de la sentencia de la lltma. Corte de Apelaciones de Santiago del .25 de mayo de 1984, en el recurso de protección interpuesto por don J.L.N Rol Nº 77/84).

Es más, en este sentido cabe advertir que el beneficio previsional que el recurrente estima conculcado, aún no ha ingresado a su patrimonio, puesto que, en la especie, el interesado se encuentra en la etapa de ejercicio del derecho de opción por la pensión no contributiva a que podría acceder en el Instituto de Normalización Previsional, en su carácter de exonerado político, conforme a la ley N° 19.234.

En este orden de ideas, la jurisprudencia de esta Entidad de Control manifestada en los dictámenes N°s. 14.857, de 1993 y 19.393 de 1996, ha establecido que la garantía constitucional sobre el derecho de propiedad consagrada en el artículo 19 Nº 24 de la Constitución Política sólo opera tratándose de beneficios de índole previsional cuando éstos han sido legalmente otorgados, convirtiéndose así el contenido económico de los mismos, en derechos adquiridos que han ingresado legalmente al patrimonio de su titular, lo que, según se expresara, no ocurre en la situación del señor F.Z.L.

Finalmente, para una mayor claridad de V.S. lltma., se acompañan al presente informe los siguientes documentos:

1) Fotocopia del dictamen N° 47.144 de 2002.

2) Fotocopia de los dictámenes N°s. 18.297 de 1990; 14.857, de 1993; 19.393 de 1996; 26.043 y 41.260, ambos de 2000.

3) Fotocopia del informe en derecho emitido por el Instituto de Normalización Previsional, recaído en el dictamen N° 47.144 de 2002.