Dictamen N° 47181

Texto del dictamen

N° 47.181         18-XI-2002
Se ha solicitado a esta Contraloría Genera la reconsideración de un dictamen de una Contraloría Regional, por el cual se devolvió sin tramitar una resolución de un Director Regional del Servicio Agrícola y Ganadero, por la que se afinaba un procedimiento disciplinario instruido por la señalada Contraloría Regional en esa Dirección Regional, por cuanto no se ajustaba a derecho, toda vez que los fundamentos de la decisión que por su intermedio se adoptaba, incluidos en el considerando único de aquella, no se avienen con el mérito del sumario incoado por la Sede Regional de este Organismo Fiscalizador, el cual debe servir de necesario antecedente al acto administrativo terminal.
El Director Regional recurrente manifiesta no compartir el criterio expuesto por la Contraloría Regional, atendidos los argumentos que latamente expone, los que dicen relación, en síntesis, con un criterio diferente en la apreciación de los hechos constitutivos de faltas administrativas en que incurrieron los funcionarios inculpados en el proceso disciplinario que instruyó el Organo Contralor, reiterando aquella, conceptos que los diferentes inculpados manifestaron en las distintas etapas consultadas en el proceso disciplinario, en las que hicieron valer sus alegaciones y defensas con miras a desvirtuar su responsabilidad disciplinaria. 
En cuanto a la materia, cabe recordar que, de acuerdo con los antecedentes tenidos a la vista, consta que mediante resolución exenta, la Contraloría Regional de que se trata puso término a un sumario administrativo instruido en el Servicio Agrícola y Ganadero de la Región, proponiendo sanciones de “multa de un 10% de la remuneración mensual”, respecto de doña XX, y don YY, por considerar debidamente acreditada su responsabilidad disciplinaria en los hechos que les fueron imputados en el curso del proceso respectivo, acorde con los cargos que se les formularon y por constituir las conductas allí descritas infracciones a las obligaciones establecidas en las letras b) y c) del artículo 55 de Ley N° 18.834, en el caso de la señora XX, y de la letra a) del artículo 58 del mismo cuerpo estatutario, en el caso del señor YY. En ese mismo proceso se propuso absolver a don ZZ, quien también tuvo la condición de inculpado en esos antecedentes, por no tener, a juicio del Contralor Regional, responsabilidad en los hechos investigados.
El antes mencionado proceso administrativo, tuvo su origen en un informe de auditoría de esa misma Unidad Regional, por corresponderle el conocimiento de la materia, en atención a lo establecido en la letra e) del artículo 8° de la Resolución N° 411, de 2000, de este Organo de Control, sobre Organización y Atribuciones de las Contraloría Regionales.
Al respecto, es necesario informar que, mediante la antedicha Resolución N° 411, de 2000, de esta Entidad Fiscalizadora, sobre Organización y Atribuciones de las Contralorías Regionales, se invistió a éstas de las atribuciones necesarias para ejercer los controles de legalidad y, en su caso, de los controles de reemplazo, de los decretos y resoluciones emanados de las autoridades administrativas, como asimismo, para emitir los dictámenes relativos a materias propias de su competencia y, en general, velar por el cumplimiento de las normas a que se hallan sujetos los funcionarios públicos, aplicando, en todo caso, la jurisprudencia de esta Contraloría General, y sus pronunciamientos deben ser acatados, atendido el carácter vinculante que tienen los pronunciamientos de la Contraloría General para las autoridades administrativas, según se desprende de las disposiciones contenidas en el artículo 87 de la Constitución Política del Estado y artículos pertinentes de su Ley Orgánica Constitucional, N° 10.336.
La autoridad administrativa regional, por su parte, afinando legalmente el referido procedimiento disciplinario, dictó su resolución, absolviendo a los funcionarios respecto de quienes se propusieron sanciones, sin otra consideración que “...los hechos acreditados en el sumario administrativo no son constitutivos de infracción a las obligaciones establecidas en las letras b) y c) del artículo 55 de Ley N° 18.834, por doña XX, y de la obligación establecida en la letra a) del artículo 58 de Ley N° 18.834 por don YY…” y “ …por encontrarse acreditado que los hechos investigados en el presente sumario no son constitutivos de infracción y no caber a dichos funcionarios responsabilidad en los mismos...”.
Ahora bien, en relación con la materia en comento, es del caso consignar que, si bien el legislador ha radicado la potestad disciplinaria en la Administración activa, confiriéndole a la autoridad la facultad de determinar la absolución o la aplicación de alguna medida disciplinaria respecto del personal de su dependencia, conforme a lo preceptuado -entre otros- en los artículos 134 de Ley N° 18.834 y 28 de Resolución N° 236, de 1998, de esta Entidad Fiscalizadora -Reglamento de Sumarios instruidos por la Contraloría General de la República-, el ejercicio de tal atribución debe ser ejercida con pleno sometimiento al ordenamiento jurídico.
Luego, la circunstancia de que el legislador no le haya entregado a este Organismo de Control potestad disciplinaria, no es óbice para que, en el ejercicio de las facultades de control de la legalidad que le confieren los artículos 87 y 88 de la Constitución Política de la República y 1°, 5°, 6° y 9° de su Ley Orgánica Constitucional, N° 10.336, pueda pronunciarse sobre las infracciones de ley que detecte en el correspondiente documento sancionatorio o absolutorio. 
En este sentido, esta Entidad de Fiscalización debe resguardar que, en este caso, la Administración dé cumplimiento a lo preceptuado en el artículo 116, inciso segundo, de Ley N° 18.834, conforme al cual, las medidas disciplinarias que enuncia, deberán ser aplicadas tomando en cuenta la gravedad de la falta cometida y las circunstancias agravantes o atenuantes que arroje el mérito del proceso.
Del mismo modo, esta Entidad de Control debe velar porque las decisiones de la Administración se ciñan al principio de juridicidad previsto en los artículos 6° y 7° de la Carta Fundamental y 2° de Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el DFL. N° 1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, vale decir, que se ajusten al ordenamiento jurídico en toda su integridad, como también que se resguarde la garantía constitucional consagrada en el artículo 19, número 2, de la Ley Suprema. De consiguiente, le corresponde fiscalizar que la potestad disciplinaria sea ejercida en la forma que señala la legislación y sin arbitrariedad, lo que implica que la decisión adoptada sea justa, desprovista de discriminación y proporcional a la falta y al mérito del proceso. (Aplica Dictamen N° 7.744, de 2000).
En este orden de consideraciones, es del caso manifestar que, tratándose de sumarios incoados por la Contraloría General en ejercicio de las atribuciones que le confieren los artículos 133 y siguientes de Ley N° 10.336, si bien la Administración activa no se encuentra en el imperativo de aplicar en definitiva las medidas disciplinarias que, como consecuencia de dichos procesos le sean propuestas, ello no puede implicar la infracción a la legislación vigente ni a los principios antes citados, toda vez que las resoluciones que dicte la autoridad administrativa en tales circunstancias, sean sancionatorias o absolutorias, se encuentran sometidas al control de juridicidad de esta Entidad -estén o no afectas al trámite de toma de razón- y, por consiguiente, pueden ser representadas si contravienen el ordenamiento jurídico.
Lo contrario significaría vulnerar lo establecido en el artículo 6°, inciso final, 7°, inciso final, y 38, inciso segundo, de la Carta Fundamental, en relación con los artículos 3°, inciso segundo, 4°, 15, 18 y 61 y siguientes de la referida Ley N° 18.575, que consagran el principio de responsabilidad en la Administración del Estado, en cuya virtud los servidores públicos se hallan sujetos a responsabilidad administrativa, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal que les pudiere afectar, siendo un deber de la autoridad velar que la misma se haga efectiva mediante un racional y justo procedimiento.
En torno a esta materia, el artículo 114 de la antedicha Ley N° 18.834 previene en su inciso primero que el empleado que infringiere sus obligaciones y deberes funcionarios podrá ser objeto de anotaciones de demérito en su hoja de vida o de medidas disciplinarias. En tanto, el inciso segundo de la precitada disposición establece que los funcionarios incurrirán en responsabilidad administrativa, cuando la infracción a sus deberes y obligaciones fuere susceptible de la aplicación de una medida disciplinaria, la que deberá ser acreditada mediante investigación sumaria o sumario administrativo. 
Como se advierte claramente de tales preceptos, acreditada una infracción a los deberes y obligaciones en el proceso sumarial respectivo, se configura la responsabilidad administrativa, la que debe dar lugar a la aplicación de una medida disciplinaria. Es decir, la discrecionalidad de que goza la autoridad en quien se radica la potestad disciplinaria, no consiste en que pueda libremente determinar si existe o no la infracción, no obstante estar fehacientemente acreditada por medio del sumario administrativo incoado por este Organismo Fiscalizador, sino que ello dice relación con la medida específica a aplicar o la decisión a adoptar, pero siempre atendiendo al mérito del proceso y a las circunstancias atenuantes y agravantes que puedan concurrir.
Así, entonces, cuando la autoridad administrativa llamada a ejercer la potestad disciplinaria, no lo hace debiendo hacerlo, no solo está amparando o encubriendo al funcionario infractor, sino que está incurriendo en una grave omisión y en una inadecuada utilización de sus facultades, lo que claramente implica una inobservancia del principio de probidad, pues éste consiste en observar una conducta funcionaria intachable y un desempeño honesto y leal de la función o cargo, con preeminencia del interés general sobre el particular, según lo establecido en el artículo 52 de la aludida Ley N° 18.575, interés general que se manifiesta en el recto y correcto ejercicio del poder público por parte de las autoridades administrativas, en lo razonable e imparcial de sus decisiones y en la rectitud de ejecución de las normas, entre otros factores, como por lo demás, lo dispone el artículo 53 del mismo cuerpo legal.
Confirma lo anterior, lo señalado en el artículo 62, N° 8, de la indicada Ley N° 18.575, en cuanto establece que infringe especialmente el principio de probidad administrativa, entre otras conductas, contravenir el deber de legalidad que rige el desempeño de los cargos públicos, legalidad que está conformada por la diversidad de preceptos que se han reseñado en los párrafos que anteceden y que imponen a la autoridad depositaria de las facultades disciplinarias, el deber de ejercerlas efectivamente.
Es necesario precisar, en este mismo orden de ideas, que el ejercicio de potestades discrecionales como la analizada, tiene que ser suficientemente motivado y fundamentado, a fin de asegurar que las actuaciones de la Administración sean concordantes con el objetivo considerado por la normativa pertinente al otorgarlas, debiendo estar desprovistas de toda arbitrariedad, de manera que no signifiquen, en definitiva, una desviación de poder.
De este modo, el ejercicio de la potestad disciplinaria en ningún caso puede efectuarse de manera caprichosa; antes bien, la decisión que en último término adopte la autoridad administrativa en quien aquella está radicada, debe ser proporcional al mérito del proceso sumarial, debidamente fundada y así establecerse explícitamente en el respectivo acto administrativo.
En armonía con lo antes expuesto, la jurisprudencia administrativa ha precisado que, propuesta por la Contraloría General una medida disciplinaria determinada, la autoridad titular de la potestad sancionadora puede considerar la concurrencia de circunstancias atenuantes u otros antecedentes del proceso sumarial y analizarlos racional y objetivamente en el marco de la legalidad aplicable, pudiendo llegar a una conclusión diversa -aunque no desproporcionada-, que puede traducirse incluso en la absolución o sobreseimiento del inculpado, pero siempre de acuerdo con el mérito de los antecedentes y por razones fundadas y jamás por una mera apreciación subjetiva.
Así, entonces, aun cuando la autoridad administrativa no se encuentra obligada a acatar; en forma irrestricta lo propuesto por este Organismo Fiscalizador, lo que en definitiva resuelva no puede implicar el desconocimiento de los hechos investigados y acreditados por esta Entidad Contralora, eximiendo de la responsabilidad administrativa determinada en el respectivo sumario, a los funcionarios infractores de sus deberes estatutarios, sin fundamentos objetivos y de manera desproporcionada al mérito del proceso. (Aplica Dictamen N° 43.507, de 2000).
Establecido todo lo anterior, cabe manifestar que, en la situación en comento, de acuerdo con los antecedentes examinados, la Contraloría Regional instruyó un sumario administrativo en el Servicio Agrícola y Ganadero, XIIa. Región, con el objeto de investigar las irregularidades de que da cuenta el informe sobre Auditoría de Estados Financieros al 31.12.99, del Servicio Agrícola y Ganadero (SAG), de la Región, de fecha 29 de marzo de 2000, de esa Sede Regional, cuya copia fue remitida a la autoridad administrativa, y que se refiere a pagos de incentivos a productores por valores superiores a los gastos efectivamente realizados; actas de recepción confeccionadas por inspectores del Servicio Agrícola y Ganadero, de XIIa. Región, por la recepción definitiva de obras con fechas anteriores a las compras de los insumos; facturas por gastos efectuados y que no corresponden a la razón social o nombre del productor beneficiado; y rendición de gastos sin documentación formal. Como consecuencia de lo anterior, propuso imponer la sanción de multa de un 10% de la remuneración mensual a doña XX y a don YY, absolviendo de responsabilidad administrativa a don ZZ, todos funcionarios del SAG, de la XIIa. Región.
Pues bien, atendido lo expresado en los párrafos que anteceden, la actuación de la autoridad administrativa regional, en orden a absolver de responsabilidad administrativa a los referidos servidores sumariados, a los cuales se propuso sancionar, no se ha ajustado a derecho, por cuanto tal decisión no armoniza con el mérito del procedimiento disciplinario que sirvió de fundamento a la proposición de la Contraloría Regional, del que consta que esa responsabilidad se encuentra debidamente acreditada a su respecto y, además, ella se vuelve arbitraria al no haberse fundamentado debida y legalmente en la resolución de esa Dirección Regional del Servicio Agrícola y Ganadero, por todo lo cual esta Contraloría General se ve en el imperativo de rechazar la solicitud de reconsideración planteada, confirmando en todas sus partes el oficio, de la Contraloría Regional.