Dictamen N° 37574

Texto del dictamen

N° 37.574 Fecha: 26-IX-2002
Se solicita a esta Contraloría General que determine si la Superintendencia de Seguridad Social en el ejercicio de las facultades de fiscalización que le confiere su Ley Orgánica N° 16.395 y Ley N° 16.744, sobre Seguro de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales, puede solicitar a los Servicios de Salud la información relativa a la evaluación efectuada respecto de las medidas de prevención, higiene y seguridad implementadas por las empresas y mutualidades que indica; a los sumarios sanitarios instruidos en esas entidades, y a los planes anuales de control.
Asimismo, si en virtud de tales atribuciones, puede requerir a los aludidos servicios información respecto de los sistemas de contabilidad y sobre los resultados financieros obtenidos en relación con la materia. 
El Ministerio de Salud informando sobre el particular, expresa que la consulta se refiere básicamente a la procedencia de que la indicada superintendencia requiera información sobre las actividades de fiscalización que efectúan los Servicios de Salud y respecto de los sumarios sanitarios que éstos instruyen.
En lo que concierne a tales aspectos, esa Secretaría de Estado señala que dichos organismos sólo cuando actúan en calidad de administradores del seguro de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales a que se refiere Ley N° 16.744, se encontrarían sometidos a la supervigilancia de la Superintendencia de Seguridad Social, debiendo acatar sus instrucciones y proporcionar los antecedentes que les requiera.
No obstante, agrega que los indicados servicios, cuando fiscalizan materias atingentes a Ley N° 16.744, con facultades que son concordantes con las atribuciones que contempla el Código Sanitario y el Decreto N° 594, de 1999, del Ministerio de Salud, que aprueba el reglamento sobre Condiciones Sanitarias y Ambientales Básicas en los Lugares de Trabajo, se encuentran sujetos a la tuición del Ministerio de Salud y no al control de la referida superintendencia, por lo que no estarían obligados a informarle sobre el desempeño de esas funciones.
Al respecto, cabe recordar que la citada Ley N° 16.395, que fija el texto refundido de la Ley de Organización y Atribuciones de la Superintendencia de Seguridad Social, previene en su artículo 30, en lo que interesa, que la fiscalización de las instituciones dedicadas al seguro sobre accidentes del trabajo y enfermedades profesionales corresponde a dicha superintendencia.
En tanto, el artículo 31 de la referida ley establece, en lo pertinente, que la vigilancia del cumplimiento de las leyes y reglamentos sobre seguros de accidentes del trabajo, por parte de las entidades aseguradoras, está a cargo de la Superintendencia de Seguridad Social, la que cuenta con facultades suficientes para verificar los datos que se proporcionen y sancionar las infracciones que detecte.
Por su parte, la antes mencionada Ley N° 16.744, en su artículo 8° dispone que la administración del sistema está a cargo del Servicio de Seguro Social y de las Cajas de Previsión -actualmente fusionados en el Instituto de Normalización Previsional-; del Servicio Nacional de Salud -cuyos continuadores legales, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 16 del Decreto Ley N° 2.763, de 1979, son los Servicios de Salud-, y de las Mutualidades de Empleadores. Además, según el artículo 72 de aquella ley, las Empresas de Administración Delegada, tienen la calidad de administradores del sistema.
A su turno, el reglamento de la misma Ley N° 16.744, aprobado por el Decreto N° 101, de 1968, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, establece en su artículo 36 bis, que los administradores del seguro y los administradores delegados estarán obligados a mantener las estadísticas y contabilidad del sistema en la forma que determine la Superintendencia de Seguridad Social.
Como es dable apreciar, de la normativa señalada precedentemente se desprende que los Servicios de Salud en cuanto actúan en calidad de administradores del seguro de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, se encuentran afectos a la fiscalización de la Superintendencia de Seguridad Social, y por tal razón deben proporcionar la información que ésta les solicite, tanto en lo referente a las estadísticas que elaboren como a la contabilidad del sistema de que se trata.
Precisado lo anterior, cabe señalar que la aludida Ley N° 16.744, también confiere a los Servicios de Salud facultades para supervigilar determinados aspectos del sistema de seguro de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales.
Es así como el artículo 12 de dicha ley les encomienda controlar que las Mutualidades de Empleadores dispongan de servicios médicos adecuados y que realicen actividades permanentes de prevención de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales. Por otra parte, conforme a lo dispuesto en el artículo 21 del mismo texto, los dineros que reciban de los otros organismos administradores, con excepción de las mutualidades, deben utilizarlos exclusivamente para el financiamiento de sus labores de inspección, prevención de riesgos profesionales, rehabilitación y reeducación de inválidos.
Las normas del Título VII sobre Prevención de Riesgos Profesionales de esa ley, complementan los preceptos anteriormente citados. Así, el artículo 65 señala que los Servicios de Salud tienen la competencia general en materia de supervigilancia y fiscalización de la prevención, higiene y seguridad de todos los sitios de trabajo, cualesquiera que sean las actividades que en ellos se realicen, y además, que a éstos les corresponde la fiscalización de las instalaciones médicas de los demás organismos administradores, de la forma y condiciones como tales instituciones otorguen las prestaciones médicas, y de la calidad de las actividades de prevención que realicen.
Al respecto, cabe considerar que el reglamento de Ley N° 16.744, antes mencionado, en su artículo 15, letra f), en relación con las facultades de los Servicios de Salud, señala que éstos pueden requerir de los demás organismos administradores, delegados y organismos intermedios o de base todos los antecedentes e informaciones que estimen convenientes para fines estadísticos y de control.
Enseguida, y dentro del mismo Título VII, el artículo 68 de Ley N° 16.744 preceptúa, en lo que interesa, que las empresas o entidades deberán implantar todas las medidas de higiene y seguridad en el trabajo que les prescriban directamente los Servicios de Salud o, en su caso, el respectivo organismo administrador a que se encuentren afectas, el que deberá indicarlas de acuerdo con las normas y reglamentaciones vigentes.
Además, esta disposición prevé que el incumplimiento de esas obligaciones será determinado por los Servicios de Salud de acuerdo con el procedimiento de multas y sanciones previsto en el Código Sanitario, y en las demás disposiciones legales, sin perjuicio de que el organismo administrador respectivo aplique, además, un recargo en la cotización adicional, en conformidad con lo dispuesto en el cuerpo legal en análisis.
Por último, corresponde mencionar que en conformidad con el artículo 74 de la referida Ley N° 16.744 los servicios de las entidades con administración delegada serán supervigilados por los Servicios de Salud y por la Superintendencia de Seguridad Social, cada cual dentro de sus respectivas competencias.
Como puede apreciarse, la normativa citada otorga amplias facultades a los Servicios de Salud para supervigilar y fiscalizar la prevención, higiene y seguridad en los lugares de trabajo e instalaciones médicas de los organismos administradores, y para determinar el incumplimiento de las obligaciones que en esta materia la ley impone a las empresas o entidades de que se trata, control que se efectúa por dichas instituciones de salud en conformidad con las facultades que les confiere Ley N° 16.744. 
Ahora bien, en lo que concierne específicamente a la fiscalización que le corresponde a la Superintendencia de Seguridad Social en relación con los Servicios de Salud cuando ejercen las funciones recién indicadas, es necesario tener presente que la referida Ley N° 16.395, en su artículo 27 señala que “en lo que no se refiere a funciones derivadas del Código Sanitario, el Servicio Nacional de Salud estará sometido al control administrativo y técnico de la Superintendencia de Seguridad Social, la que conservará sus actuales facultades”.
De este modo entonces, los Servicios de Salud, respecto de aquellas funciones que no derivan del Código Sanitario, como ocurre, por ejemplo, con las atribuciones fiscalizadoras antes mencionadas, cuyo origen se encuentra en la Ley sobre Seguro de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales, quedan sujetos al control administrativo y técnico de la Superintendencia de Seguridad Social, la cual, por consiguiente, puede requerir la información relacionada con las actividades desarrolladas por dichos servicios en ejercicio de tales facultades.
Sin perjuicio de lo anterior, cabe anotar que los Servicios de Salud en relación con los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales, cuentan también con atribuciones que emanan del Código Sanitario, cuyo es el caso del artículo 87 de ese texto, que los faculta para tener a su cargo la recopilación y análisis de los datos estadísticos referentes a esas contingencias, materia en la cual están sujetos a la tuición y supervigilancia del Ministerio de Salud, en conformidad con lo previsto en el artículo 16 del Decreto Ley N° 2.763 de 1979.
En otro orden de consideraciones, la Superintendencia de Seguridad Social manifiesta que para el mejor cumplimiento de sus funciones conforme a Leyes N°s. 16.395 y 16.744, podría formular proposiciones a los Servicios de Salud con el objeto de que en el formulario que se utiliza para denunciar los accidentes del trabajo o las enfermedades profesionales, se solicitara a los beneficiarios y afiliados del sistema una información que resulta necesaria para sus labores de control. Agrega que ello sería factible, si se considera que a dichos servicios sólo se les habría entregado una atribución para aprobar el contenido del señalado documento, acorde con lo previsto en el artículo 72 del referido Decreto N° 101, de 1968.
En relación con lo anterior, cabe manifestar en primer término que en conformidad con lo establecido en el artículo 76 de la referida Ley N° 16.744, las denuncias que efectúen las entidades empleadoras al organismo administrador respectivo de un accidente o enfermedad, o la que en su defecto formule el accidentado o enfermo, o sus derecho-habientes, o el médico que trató o diagnosticó la lesión o enfermedad, como igualmente el Comité Paritario de Seguridad, deberán contener todos los datos que hayan sido indicados por los Servicios de Salud.
Por su parte, el mencionado Decreto N° 101, de 1968, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, en su artículo 72, reiterando lo establecido en la citada disposición legal, señala que la denuncia de un accidente del trabajo o de una enfermedad profesional se hará en un formulario común a los organismos administradores, aprobado por el respectivo Servicio de Salud.
De las normas señaladas aparece con claridad que la ley de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales le ha entregado a los Servicios de Salud la atribución para determinar los datos que debe contener el formulario de denuncia de tales contingencias.
Por consiguiente, esta Contraloría General estima que son los Servicios de Salud los llamados a resolver privativamente acerca de la información que debe incluirse en el formulario que se utiliza para efectuar las denuncias de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, y que respecto de las proposiciones que le pueda formular esa Superintendencia de Seguridad Social acerca del contenido del mismo, corresponde a aquellos servicios determinar la procedencia de incorporar en esos documentos los datos que estén directamente relacionados con las contingencias que se denuncian y toda otra información que resulte útil para tales efectos.
Finalmente, este Organismo de Control en relación con la consulta, no puede dejar de mencionar el imperativo que emana del artículo 5° de Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, y conforme al cual esa Superintendencia de Seguridad Social y los respectivos Servicios de Salud se encuentran en la obligación de adoptar todas aquellas medidas que sean necesarias para coordinar debidamente su acción con el objeto de lograr una idónea administración de los medios públicos y el eficiente funcionamiento del sistema que contempla la mencionada Ley N° 16.744.