Dictamen N° 26108

Texto del dictamen

N° 26.108         11-VII-2002
Se ha dirigido a esta Contraloría General la Asociación Gremial de Entidades Privadas Prestadoras de Diálisis, solicitando un pronunciamiento en orden a determinar las atribuciones legales del Fondo Nacional de Salud para formular las exigencias que indica a los centros privados de diálisis, como asimismo, para exigir a dicha entidad gremial, bajo apercibimiento de sanción, el estricto cumplimiento de lo requerido a las entidades que representa.
La recurrente sostiene que las potestades de tuición y administración de la Modalidad de Libre Elección del Régimen de Prestaciones de Salud, que Ley N° 18.469 -que regula el ejercicio del derecho constitucional a la protección de la salud y crea un Régimen de Prestaciones de Salud- le atribuye al Fondo Nacional de Salud, se han ejercido en forma excesiva por esa Entidad, atribuyéndose facultades que la ley ha entregado a la competencia de otros Servicios.
En particular, la Asociación Gremial desconoce la facultad del Fondo Nacional de Salud para ordenar que los centros de diálisis presenten una solicitud de actualización de los convenios de inscripción en el Rol de la Modalidad de Libre Elección, exigiendo que se proporcionen nóminas de personal, acreditaciones, listas de equipamientos y aspectos administrativos (representante legal, director técnico, entre otros). 
Requerido su informe, el Fondo Nacional de Salud señaló que las atribuciones de fiscalización que le entrega Ley N° 18.469, antes anotada, no pueden entenderse como meramente formales, sino que le permiten recabar, de acuerdo a la ley y los convenios celebrados, cualquier antecedente que diga relación con el acceso, calidad y oportunidad de las prestaciones que se otorguen a sus beneficiarios, lo cual no implica una desautorización a lo certificado por otras autoridades o una intromisión al ámbito de competencia de otros organismo públicos. 
Asimismo, señala que al apercibir bajo sanción a la recurrente, el Fondo Nacional de Salud no ha pretendido fiscalizar a una institución gremial en cuanto tal, sino exigir a sus representados el cumplimiento de la normativa vigente.
A su turno la Subsecretaría de Salud, manifestó en síntesis, que el Servicio actuó dentro de sus atribuciones, teniendo en consideración que compete al Fondo Nacional de Salud la fiscalización de la Modalidad de Libre Elección; que los profesionales y entidades que se inscriben en ella están obligados a otorgar las prestaciones de conformidad con Ley N° 18.469, su reglamento, el arancel y las instrucciones que se impartan al respecto; y que los antecedentes solicitados son precisamente aquellos que la normativa exige para conceder y mantener la autorización sanitaria para funcionar, y que son fundamentales para acreditar la calidad sanitaria de las prestaciones que otorgan.
Al respecto, cabe tener presente que de acuerdo con lo previsto en el inciso primero del artículo 13 de Ley N° 18.469, los profesionales y establecimientos o las entidades asistenciales de salud que decidan otorgar prestaciones de salud a los beneficiarios del régimen, en la modalidad de libre elección, deberán suscribir un convenio con el Fondo Nacional de Salud e inscribirse en alguno de los grupos de rol que para estos efectos lleva esa institución.
De acuerdo con el inciso séptimo del mismo artículo 13, la modalidad de libre elección quedará bajo la tuición y fiscalización del Fondo Nacional de Salud, y conforme a los incisos octavo y siguientes, las infracciones a las normas sobre esta modalidad y a las instrucciones que el Fondo imparta de acuerdo a sus atribuciones tutelares y de fiscalización serán sancionadas por dicho Organismo con las medidas y en la forma que indican.
Enseguida, debe también consignarse que la normativa orgánica del Fondo Nacional de Salud, contenida en el Decreto Ley N° 2.763, de 1979, establece, en lo pertinente, en su artículo 27, letra b), que será función de ese Servicio financiar, en todo o en parte, las prestaciones que se otorguen a los beneficiarios de Ley N° 18.469 en cualquiera de sus modalidades, a través de convenios u otros mecanismos.
Añade el inciso tercero de esta letra b), también en lo que interesa, que el Fondo deberá cuidar que el financiamiento que efectúe corresponda a las prestaciones otorgadas a sus beneficiarios, y asimismo, velará por el cumplimiento de las normas e instrucciones que dicte el Ministerio de Salud sobre acceso, calidad y oportunidad de las prestaciones que se otorguen a los beneficiarios de Ley 
N° 18.469 por parte de los establecimientos y profesionales que, por ley o convenio, estén obligados a efectuarlas.
Por su parte, el Decreto N° 369, de 1985, del Ministerio de Salud, que aprueba el Reglamento del Régimen de Prestaciones de Salud, dispone en su artículo 46 inciso tercero que por el solo hecho de inscribirse, se entiende que los profesionales y entidades asistenciales de salud que se incorporen a la modalidad de libre elección “aceptan la incorporación al convenio de todas aquellas normas legales, reglamentarias o del Ministerio que con posterioridad a la inscripción se dicten o establezcan en la materia”.
A continuación, el artículo 49 de dicho cuerpo reglamentario, agrega que “El Fondo podrá efectuar inspecciones a los profesionales e Instituciones inscritas en la Modalidad de Libre Elección en cualquier momento, a fin de verificar de acuerdo con su competencia la existencia de los instrumentos y equipos necesarios para otorgar la prestación, así como la existencia de las autorizaciones sanitarias en los casos en que sean exigibles, sin perjuicio de requerir la información técnica o administrativa que respalde el otorgamiento de las prestaciones efectuadas”.
Por último, el artículo 50, letra c), de este Decreto N° 369, de 1985, en lo pertinente, señala que los profesionales, establecimientos o entidades inscritos en la Modalidad de Libre Elección podrán ser sancionados si se comprueba que han incurrido en incumplimiento de las normas legales, reglamentarias y arancelarias que rigen esa modalidad y regulan la aplicación de su arancel, incluyendo en ellas las Resoluciones dictadas por el Ministerio y publicadas en el Diario Oficial. 
A su turno, la Resolución exenta N° 27, de 2002, del Ministerio de Salud, que establece las normas técnico-administrativas para aplicación del arancel del régimen de prestaciones de salud de Ley N° 18.469 en la Modalidad de Libre Elección, dispone en el N° 2, letra e), en lo que interesa, que “Las entidades y establecimientos que se inscriban deberán informar al Fondo, la nómina de profesionales de la salud que realizarán las prestaciones que solicitan otorgar en convenio, y mantendrán actualizada dicha nómina”.
Luego, el número 3 de la resolución en comento, a través de sus letras f) y g), establece, en lo pertinente, que el Fondo Nacional de Salud para ejercer su facultad fiscalizadora, podrá solicitar al profesional o entidad, los antecedentes que señala, y que requerida la documentación por dicho Servicio, los profesionales o directores de las entidades asistenciales, deberán facilitarla para su revisión, o enviarla si así se les solicita, en un plazo no superior a cinco días hábiles contados de la fecha de recepción de la solicitud escrita efectuada por el Fondo.
Ahora bien, como puede apreciarse, del examen de las normas citadas aparece, en síntesis y en lo que toca a este pronunciamiento, que la ley encarga al Fondo, Nacional de Salud la fiscalización de la Modalidad de Libre Elección, y en relación con ello debe también velar por el cumplimiento de las normas e instrucciones que dicte el Ministerio de Salud sobre acceso, calidad y oportunidad de las prestaciones que se otorguen a los beneficiarios de Ley N° 18.469 por parte de los establecimientos y profesionales que, por ley o convenio, estén obligados a efectuarlas. 
Asimismo, se desprende que la ley ha dotado a la señalada repartición estatal de atribuciones para sancionar las infracciones a la normativa de que se trata y adoptar otras medidas al efecto, fijando el procedimiento correspondiente.
En tales condiciones, cabe concluir, en armonía con el criterio contenido en el Dictamen N° 8.531, de 2001, de esta Contraloría General, que el Fondo Nacional de Salud se encuentra en el deber de fiscalizar la modalidad de libre elección que contempla Ley N° 18.469, y que en cumplimiento de esa función cuenta con atribuciones para exigir a los profesionales o entidades inscritos para prestar servicios bajo esa modalidad, la presentación de información técnica o administrativa, en tanto ésta se refiera específicamente al respaldo del otorgamiento de las prestaciones efectuadas y a la verificación del cumplimiento de las normas sobre acceso, calidad y oportunidad de las prestaciones que se otorgan.
Cabe agregar que, naturalmente, en el ejercicio de tales atribuciones, el Fondo debe considerar lo dispuesto en el artículo 5°, inciso segundo, de Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado -cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado se fijó por el DFL. N° 1/19.653, del año 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia de la República-, en orden a que los órganos de la Administración del Estado deberán cumplir sus cometidos coordinadamente y propender a la unidad de acción, evitando la duplicación o interferencia de funciones.
Sin perjuicio de lo anterior, y en lo que respecta a la exigencia formulada por el Fondo a la asociación recurrente para que ésta, bajo apercibimiento de sanción, proceda a dar estricto cumplimiento de lo requerido a los centros privados de diálisis que representa, es menester anotar que la misma no resulta procedente, atendido que las potestades del Servicio, de conformidad con las normas citadas precedentemente, sólo son aplicables a los profesionales, establecimientos o entidades asistenciales de salud inscritos en la Modalidad de Libre Elección, situación en que no se encuentra la entidad gremial.