Dictamen N° 15440

Texto del dictamen

N° 15.440 Fecha: 25-IV-2002

El Presidente de la Asociación Nacional de Empleados Fiscales (ANEF) y el Presidente de la Asociación Nacional de Funcionarios de Aduanas de Chile (ANFACH), se han dirigido a esta Contraloría General solicitando, por las razones que indican, la reconsideración del dictamen N° 46.592 de 2000.
 
Sobre el particular y, en primer término, cabe recordar que, a través de dicho pronunciamiento -que aplica y confirma la línea jurisprudencial sustentada por este Organismo Fiscalizador sobre la materia en cuestión,-, se ha concluido, en síntesis, que los dirigentes de las asociaciones de funcionarios conservan su vinculación funcionaria y siguen afectos a las normas de sus respectivos estatutos, quedando expuestos, en caso de transgresión a las mismas, a responsabilidad administrativa.

Asimismo, dicho dictamen señala que lo dispuesto en el artículo 31, inciso primero, de la Ley N° 19.296, en relación con los permisos a que tienen derecho los directores de las asociaciones, para ausentarse de sus labores a fin de cumplir sus funciones fuera del lugar de trabajo, no los habilita para ausentarse por motivos distintos a los indicados, pues dada su condición de funcionarios públicos tienen la obligación de cumplir su jornada habitual de trabajo, incurriendo en responsabilidad administrativa si se comprueba la inexistencia de la causal invocada para su ausencia, situación ante la cual la respectiva autoridad puede poner término al permiso concedido, disponiendo además, si lo estima conveniente, que ésta se haga efectiva mediante los procedimientos legales correspondientes.

Agrega que, en armonía con lo anterior y atendido lo dispuesto en el artículo 66, inciso final, de la Ley N° 19.296, tales dirigentes, al ausentarse de sus labores por motivos diversos de los gremiales, no sólo incurren en responsabilidad en su condición de funcionarios municipales, sino que también como dirigentes de la respectiva asociación.

Por otra parte, añade que si bien la prerrogativa de ausentarse de sus labores no requiere de la autorización formal o expresa de la jefatura pertinente, no es menos cierto que para formalizarla y, en definitiva, gozar de ella, los dirigentes deben dar aviso previo y oportuno a la autoridad, a fin de impedir que se evada el cumplimiento de la jornada laboral, en base al ejercicio de actividades gremiales inexistentes, que no justifiquen el hecho de diferir la hora de ingreso al servicio o de anticipar la salida y, en general, de ejercer y gozar de cualquiera de las franquicias establecidas en el artículo 31, inciso primero, de la Ley N° 19.290 Además, tal aviso permite a la autoridad afrontar las alteraciones que se deriven de las ausencias temporales del dirigente.

Ahora bien, en primer lugar, los recurrentes argumentan que si bien el actual artículo 52, inciso segundo de la Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado -en su texto refundido, coordinado y sistematizado fijado por el DFL N° 1 (19.653) de 2000, de la Secretaría General de la Presidencia-, al definir el principio de probidad administrativa alude a la preeminencia del interés general por sobre el particular, en la situación de la especie no habría un interés particular, sino que un interés gremial, enfatizando que la falta de probidad se produce cuando existe conflicto entre el interés privado y el público, siendo el interés privado aquella pretensión que el dirigente busca en beneficio propio, en función a su haber propio y no en beneficio de un cuerpo social o grupo intermedio de la sociedad, caso en que está facultado por la Constitución Política y por la Ley N° 19.296 para conseguirlo, pasando a ser este interés público y legítimo, debido a su protección jurídica.

Al respecto, es dable advertir que aún cuando este Organismo concuerda con tal argumentación, ese no es el punto en discusión, pues todo el planteamiento en que se funda el pronunciamiento de cuya reconsideración se trata, radica en que los dirigentes gremiales sí se encuentran afectos a responsabilidad administrativa cuando la ausencia a sus labores se produce por motivos diferentes a los estrictamente gremiales, ya que de otro modo se producirían constantes abusos que atentarían contra el principio constitucional de igualdad ante la ley, instrumental izándose la disposición especial contenida en el artículo 31 de la Ley N° 19.296, para efectos de evadir el cumplimiento de la jornada de trabajo prescrita en los respectivos Estatutos, que rigen la relación laboral de todos los funcionarios públicos, entre quienes obviamente se encuentran los dirigentes gremiales.

Por otra parte, los recurrentes, al expresar que la Constitución Política otorga a las agrupaciones de funcionarios la autonomía para cumplir con sus fines específicos, reglados por la Ley 19.296, agregando que, en el cumplimiento de estos fines sólo se actuaría en contra de la probidad cuando se actúe infringiendo el principio de buena fe en la concreción de éstos, reconoce con ello, sin lugar a dudas, que sus integrantes pueden incurrir en faltas o infracciones que ameriten someterlos a un proceso disciplinario, como ocurre con todo el personal de la Administración del Estado.

Tanto es así que la propia Ley N° 19.296, en el inciso final de su artículo 66, reconoce que los directores de las asociaciones de funcionarios pueden incurrir en responsabilidad administrativa en el desempeño de sus funciones, es decir, precisamente en el cumplimiento de los fines gremiales.

En cuanto al derecho de petición consagrado en el artículo 19 N° 14 de la Carta Fundamental, es dable advertir que en el dictamen de cuya reconsideración se trata no se alude a él ni a su relación con la probidad administrativa. Con todo, no se divisa de qué manera tal derecho constitucional podría ser calificado de contrario a la probidad, como lo expresan los recurrentes.

De otro lado y en lo concerniente a los permisos a que se refiere el artículo 31, inciso primero, de la Ley N° 19.296, los recurrentes manifiestan que si el legislador no ha establecido la obligación de dar aviso, como tampoco establece un mecanismo para ejecutarla, es que tal obligación no existe.

Sobre ello, esta Contraloría General debe reiterar su posición jurisprudencial, en el sentido de dejar claramente establecido que el hecho de dar aviso previo y oportuno no significa que el desarrollo de las actividades gremiales quede supeditado a la discrecionalidad de la autoridad, pues es un hecho cierto e indiscutido que ésta se encuentra en el imperativo legal de conceder los permisos de que se trata e incluso tiene el deber de facilitar la labor gremial dentro de su repartición, sino que se trata de impedir el incumplimiento de la jornada laboral cuando efectivamente no existen actividades gremiales que los justifiquen. Además, cabe insistir en que tal aviso previo y oportuno permitirá a la autoridad administrativa afrontar las alteraciones que se produzcan por las ausencias temporales del dirigente y, por ende, tomar las medidas de buena administración que estime convenientes, a fin de dar estricto cumplimiento a los principios de eficiencia y continuidad del servicio público, contenidos en la Ley N° 18.575, sobre Bases Generales de la Administración del Estado. En definitiva, se trata de que exista un mínimo control para evitar que los directores utilicen la franquicia en fines distintos a aquellos para los cuales el legislador la ha otorgado.

Finalmente, cabe precisar que la jurisprudencia de este Organismo de Control no ha sostenido, como lo expresan los recurrentes, que, tratándose de los permisos contemplados en el artículo 31, inciso primero, de la Ley N° 19.296, las direcciones superiores de cada servicio se encuentren facultadas para fiscalizar los motivos por los que se ausentan los directores de la respectiva asociación de funcionarios.

Antes bien, resulta importante aclarar que a través del dictamen N° 6.141 de 2001, se ha señalado que, si bien la superioridad de un servicio puede exigir que los directores de las asociaciones de funcionarios registren cada una de sus ausencias, a fin de comprobar que cumplen su jornada de trabajo, el mismo pronunciamiento advierte que tal medida no habilita a las autoridades para solicitarles la justificación de dichas ausencias, ni menos requerirles el detalle de las mismas, pues ello significaría, en último término, un control de las actividades gremiales que excede la competencia de aquéllas, con lo cual, entonces, se comparte plenamente lo argumentado al respecto por los ocurrentes.

En tales condiciones y en mérito de las consideraciones expuestas, no cabe sino desestimar la solicitud de reconsideración del dictamen N° 46.592 de 2000, el cual se confirma en todas sus partes.