Dictamen N° 13389

Texto del dictamen

N° 13.389         10-IV-2002
La Municipalidad de Santiago solicita un pronunciamiento en orden a determinar la aplicación del artículo 10° de Ley N° 19.702 -sobre Presupuestos del Sector Público para el año 2001- a las Municipalidades, precepto en el cual se establece que los órganos y servicios públicos regidos presupuestariamente por el Decreto Ley N° ; 1.263, de 1975, necesitan autorización previa del Ministerio de Hacienda para la celebración de los tipos de convenios que indica. 
El Municipio expone, adjuntando el correspondiente informe jurídico, que -a su juicio- el aludido precepto no resultaría aplicable en el ámbito municipal, por cuanto, por una parte, de serlo se limitaría su autonomía consagrada constitucionalmente y en Ley N° 18.695 y, por otra, no se cumpliría con la finalidad de la norma, cual es, evitar que los organismos comprometan recursos de ejercicios presupuestarios futuros, lo que en el caso de esa entidad edilicia no podría acontecer, ya que no depende para su financiamiento de la Ley de Presupuestos.
En relación con la materia, cabe señalar que el artículo 10° de Ley N° 19.702 dispone que los órganos y servicios públicos, regidos presupuestariamente por el Decreto Ley N° 1.263, de 1975, necesitarán autorización previa del Ministerio de Hacienda para comprometerse mediante el sistema de contratos de arrendamiento de bienes con opción de compra del bien arrendado, y para pactar en las compras que efectúen o en los contratos de inversión en obra determinada que celebren, incluyan o no la administración o mantención del bien y cualquiera que sea la denominación del contrato, el pago de todo o parte del valor, precio o renta en un plazo que exceda del ejercicio presupuestario. Igual autorización requerirá n para celebrar contratos de arrendamiento de inmuebles cuya renta mensual y/o plazo superen los que fije el referido Ministerio.
Al respecto, es del caso consignar que si bien la disposición citada no consigna en términos explícitos su aplicación a las Municipalidades, se hace extensiva a éstas al referirse, en términos generales y sin distinguir al efecto, a los órganos y servicios públicos regidos presupuestariamente por el Decreto Ley N° 1.263, de 1975 -Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado-, el cual se aplica a las entidades edilicias, con arreglo a lo dispuesto en su artículo 2° y en el artículo 50 de Ley N° 18.695, afirmación que se encuentra corroborada al tenor de lo informado por el Director de Presupuestos en su Oficio N° 858, de 2001, cuya fotocopia se adjunta en esta oportunidad.
A su vez, es menester considerar que las operaciones a las que se refiere el citado artículo 10° de Ley N° 19.702 constituyen obligaciones de pago a futuro, que implican un endeudamiento público, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 del Decreto Ley N° 1.263, de 1975 y de acuerdo con lo manifestado por la reiterada jurisprudencia administrativa -contenida en los Dictámenes N°s. 17.810, de 1986; 18.276, de 1994 y 35.629, de 2001, entre otros-, que ha precisado que forman parte de la deuda pública, en lo que interesa, las obligaciones correlativas de pago diferido en dinero que deben asumir dichos organismos, derivados de adquisiciones de bienes a crédito, cuando esos pagos se deban realizar con cargo a presupuestos futuros de años posteriores a aquél en que se ha perfeccionado el respectivo contrato.
En este sentido, debe tenerse presente lo dispuesto en el artículo 60, N° 8, de la Carta Fundamental, que expresa que son materias de ley las que autoricen la celebración de cualquier clase de operaciones que puedan comprometer, en forma directa o indirecta, el crédito o responsabilidad financiera de las Municipalidades. 
En seguida, el artículo 10° de Ley N° 19.702 viene a autorizar, en forma especial y por la anualidad que comprende, las obligaciones de pago a futuro que detalla, en la medida que cuenten con la autorización previa del Ministerio de Hacienda, de manera que de no aplicarse la disposición en análisis a las Municipalidades, éstas no podrían realizar las operaciones aludidas, por cuanto ni Ley N° 18.695 ni otro texto legal las faculta para ello.
Finalmente, es dable recordar que el mencionado precepto ha sido reiterado, en términos similares, en las leyes presupuestarias del sector público correspondientes a años anteriores, habiendo sido la respectiva normativa aplicada, sin, excepciones, a las entidades edilicias, conforme lo ha reconocido invariablemente la jurisprudencia administrativa, contenida -entre otros- en los Dictámenes N°s. 6.100, de 1994; 36.037, de 1995; 344, de 1996 y 27.288, de 2001.
Sin perjuicio de que lo expuesto permite sustentar con meridiana claridad la aplicación del artículo 10° de Ley N° 19.702 a las Municipalidades, es menester formular algunas precisiones respecto de lo sostenido por la Municipalidad, en orden a que tal discernimiento contravendría la autonomía municipal consagrada en la Constitución Política del Estado y no guardaría concordancia con la situación presupuestaria de esa entidad.
Sobre el particular, es del caso manifestar que si bien es cierto que las Municipalidades constituyen corporaciones autónomas, expresándose ello también en materia financiera, con arreglo a lo dispuesto en los artículos 107 y 111 de la Carta Fundamental y 1° y 14 de Ley N° ; 18.695 -lo que implica, entre otros aspectos, que dichas entidades no se encuentran sometidas a un vínculo jerárquico o de dependencia del Presidente de la República ni de los ministerios- no es menos efectivo que dicha autonomía, de ningún modo, tiene un carácter absoluto, sino que se encuentra sujeta a importantes limitaciones, como lo ha reconocido la jurisprudencia administrativa reiterada -contenida en los Dictámenes N°s. 16.818, de 1993 y 9.390, de 1997, entre otros- en los siguientes términos.
En primer lugar, la autonomía municipal se encuentra limitada por el ordenamiento jurídico, toda vez que las Municipalidades, como organismos integrantes de la Administración del Estado deben someter su acción a la Constitución Política y a las leyes, según lo disponen los artículos 6° y 7° de la Ley Suprema y 2° de Ley N° 18.575.
Así, en lo que se refiere a la autonomía que tienen los Municipios para la administración de sus finanzas, debe recordarse que el propio artículo 111 de la Constitución Política del Estado establece que la ley de presupuestos podrá asignarles recursos para atender los gastos de esas entidades -como ocurre con los fondos que se les entregan por concepto de educación, salud y bonos de escolaridad- las que, a su vez, en virtud de los artículos 50 y 63, letra e) de Ley N° 18.695, se rigen por las normas sobre administración financiera del Estado consagradas en el Decreto Ley N° 1.263, de 1975, disponiendo que el Alcalde debe administrar los recursos financieros municipales con sujeción a dichas disposiciones.
A este respecto, no cabe considerar la alegación que formula la Municipalidad de Santiago en orden a que su financiamiento no depende de los aportes de la Ley de Presupuestos, ya que, como se ha señalado, los Municipios en general reciben aportes de los Ministerios de Educación y Salud sin que la aplicación de la ley pueda ser supeditada a un análisis casuístico de cada Municipio en particular.
Por otra parte, no puede dejar de tenerse en cuenta que la Administración del Estado constituye un todo armónico que siempre debe propender a la unidad de acción, evitando duplicidades y, por ende, los Municipios deben actuaren forma coordinada con el resto de los organismos públicos, de acuerdo con los principios consagrados en los artículos 3° y siguientes de Ley N° 18.575 y 10° de Ley N° 18.695.
Finalmente, cabe consignar que el artículo 9°, inciso primero de Ley N° 18.695 limita, igualmente, la autonomía municipal al establecer que las Municipalidades deben actuar, en todo caso, dentro del marco de los planos nacionales y regionales que regulen la respectiva actividad. 
En consecuencia, la autonomía municipal debe entenderse en los términos anotados, siendo improcedente admitir que, en razón de tal característica, las Municipalidades puedan quedar excluidas de la aplicación del artículo 10° de Ley N° 19.702.