Dictamen N° 33113

Texto del dictamen

N° 33.113 Fecha: 29-VIII-2000
Con motivo de las próximas elecciones municipales, a efectuarse el domingo 29 de octubre del año en curso, esta Contraloría General, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, ha estimado oportuno impartir, a todas las Municipalidades del país, las siguientes instrucciones sobre diversas materias relativas a su personal, al uso de bienes, a la situación de los funcionarios, Alcaldes y Concejales candidatos, y a la subrogación del Alcalde suspendido.
I.- Prescindencia política de los funcionarios en el desempeño de sus cargos.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 16, de Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, -modificada por el artículo 1°, N° 9, de Ley N° 19.653-, el personal de esta última, estará impedido de realizar cualquier actividad política dentro de la Administración.
Cabe tener presente, que el citado artículo 16, es plenamente aplicable a todos los servidores municipales, cualquiera sea el estatuto jurídico que los rija.
Acorde con dicho precepto, en el desempeño de la función pública, a los servidores municipales les está prohibido realizar actividades de carácter político contingente y, en tal virtud, por ejemplo, no pueden hacer proselitismo o propaganda política, apoyar candidaturas electorales, promover o intervenir en campañas o participar en reuniones o proclamaciones para tales fines, y en general ejercer coacción sobre los empleados o los administrados para favorecer o perjudicar por cualquier medio, tendencias o partidos políticos. 
La prohibición consignada precedentemente rige también para aquellos funcionarios que hayan inscrito sus candidaturas a Concejal, quienes, si bien pueden continuar ejerciendo sus empleos deben evitar la utilización de dicho cargo en beneficio de esa candidatura. 
II.- Aplicación de los artículos 156 y siguientes de Ley N° 10.336, Orgánica Constitucional de la Contraloría General de la República.
1.- Medidas Disciplinarias. 
Según lo dispuesto en los artículos 156 y 157 de Ley N° 10.336, desde treinta días antes, en la especie de la elección municipal, las medidas disciplinarias expulsivas a que están sujetos los funcionarios municipales, cualquiera sea el régimen estatutario aplicable en dicho sector, sólo podrán decretarse previo sumario instruido por la Contraloría General y en virtud de las causales que dichos Estatutos contemplan.
En relación con el personal regido por el Código del Trabajo cabe señalar que las causales de caducidad contempladas en los artí culos 160 y 161 y aquella establecida en el N° 6 del artículo 159, se encuentran también afectas a la misma limitación contenida en los artículos 156 y 157 de Ley N° 10.336, por lo que, en el período indicado, tales medidas sólo pueden aplicarse previo sumario incoado por este Organismo de Control.
Por lo tanto, a contar del 29 de septiembre de 2000, los Municipios deberán proceder conforme a lo manifestado precedentemente en cuanto a la aplicación de las mencionadas medidas expulsivas
2.- Comisiones de Servicio y Destinaciones.
En conformidad con lo prescrito en los artículos 156 inciso segundo y 157, treinta días antes de las elecciones municipales, es decir, a contar del 29 de septiembre próximo, los referidos funcionarios no pueden ser trasladados o nombrados en comisión de servicio fuera del lugar en que ejercen sus funciones
Es del caso precisar que, la expresión “traslado” que emplea dicho precepto, debe entenderse referida a las destinaciones según lo ha determinado una reiterada jurisprudencia administrativa.
Asimismo, y acorde con lo establecido en el citado artículo 156, desde esa misma fecha quedarán suspendidas las comisiones que dichos personales estuvieren desarrollando, quienes deberán reintegrarse a las funciones para cuyo desempeño hayan sido nombrados.
Cumple anotar que, como lo ha precisado la jurisprudencia administrativa las limitaciones en comento no rigen respecto de comisiones de servicio o de estudio que se cumplen en el extranjero, ni alcanzan a los simples cometidos es decir, a la ejecución de tareas inherentes a las funciones del empleo de que es titular el servidor, aun cuando ellas lo obliguen a desplazarse fuera del lugar de su desempeño, pero siempre que esta actividad corresponda al ejercicio normal y habitual de determinados cargos.
Con todo, estas disposiciones no son aplicables tratándose de destinaciones dispuestas dentro de la misma Municipalidad, según lo precisara este Organo de Control en los Dictámenes N°s. 14.233 y 15.074, ambos del año en curso.
3.- Responsabilidades.
Sin perjuicio del control que este Organismo debe efectuar de los actos administrativos que incidan en las materias reguladas por las citadas normas de Ley N° 10.336, a fin de que ellos reciban una cabal y efectiva aplicación, cabe señalar que la infracción de esos preceptos puede significar en su caso, que se haga efectiva la responsabilidad administrativa, civil y penal que consultan los artículos 158 y 159 de esa Ley.
III.- Prohibición de uso de bienes, vehículos y recursos municipales en actividades políticas.
1.- Bienes Municipales. 
Al respecto debe tenerse presente, que de acuerdo con las normas que regulan la administración de los bienes del Estado, éstos sólo pueden emplearse para el logro de los fines del órgano público -en este caso, de las Municipalidades- al que pertenezcan o se encuentren afectados.
Sin embargo, de manera excepcional y en casos calificados, un bien que se encuentra a disposición de una Municipalidad para el cumplimiento de sus funciones propias, puede emplearse además, en otros fines de interés general aunque no sean los específicos del respectivo Municipio, siempre y cuando este uso no entorpezca la marcha normal de la corporación o signifique un menoscabo de la afectación principal que el bien debe cumplir.
Con todo, cabe insistir, en lo que ahora importa, que por ser ajenas a las finalidades antes indicadas, es improcedente, en cualquier caso, el empleo de bienes municipales en actividades de proselitismo o propaganda política, apoyo de candidaturas electorales, o en reuniones proclamaciones o campañas efectuadas con esos mismos fines.
Del mismo modo, los inmuebles del Estado que han sido destinados a casa habitación de funcionarios públicos, no pueden ser utilizados en actividades de propaganda política, como sería, por ejemplo el caso de la exhibición de afiches en favor de una determinada candidatura electoral.
2.- Vehículos Municipales
La Circular N° 35.593, de 1995, que ratifica y actualiza las instrucciones impartidas por esta Contraloría General sobre el uso y circulación de los vehículos estatales, regulados por el Decreto Ley N° 799, de 1974, previene que, en general, los medios de movilización con que cuentan los entes del Estado sólo pueden ser empleados para el cumplimiento de sus fines.
De este modo, existe la prohibición absoluta de uso de vehículos municipales en cometidos particulares o ajenos al Servicio al cual pertenecen, como serían las actividades de índole político contingente, ya sea en días hábiles o inhábiles, siendo útil agregar que dicha prohibición no admite excepciones de ninguna especie y afecta a todos los servidores municipales que emplean vehículos sujetos a la normativa del citado Decreto Ley N° 799, de 1974.
Cabe destacar, que las eventuales infracciones a los preceptos del aludido cuerpo legal, serán investigadas y sancionadas directamente por esta Entidad Fiscalizadora, con arreglo a las atribuciones que le confiere esa misma normativa.
3.- Recursos Financieros Municipales.
Los recursos financieros con que cuentan las Municipalidades sea que integren o no sus presupuestos, deben destinarse exclusivamente al logro de los objetivos propios de tales entidades, fijados tanto en la Constitución Política, como en Ley N° 18.695 y administrarse de conformidad con las disposiciones de la Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado, contenida en el Decreto Ley N° 1.263, de 1975.
Así entonces, es ilícito usar esos recursos para realizar o financiar actividades de carácter político contingente, tales como hacer proselitismo o propaganda política en cualquier forma o medios de difusión, apoyar candidaturas electorales, promover o intervenir en campañas o participar en reuniones o proclamaciones para tales, efectuar contrataciones a honorarios para esas finalidades o que en la práctica se relacionen con ello, entre otros de similar índole, puesto que ese tipo de gastos no se condice con los objetivos de las Municipalidades.
IV.-          Situación de los Alcaldes y Funcionarios Municipales candidatos a Concejal.
De acuerdo con la normativa vigente, tanto los Alcaldes como el resto de los funcionarios municipales pueden postular a su elección como Concejales, debiendo reiterarse, en todo caso, que esa circunstancia de ningún modo los faculta para dejar de acatar la prohibición de que el personal de las Municipalidades está impedido de realizar cualquier actividad política dentro del Municipio.
1.- Situación de los funcionarios municipales candidatos. 
Los funcionarios municipales, con excepción de los Alcaldes, que hayan inscrito sus candidaturas a Concejales, pueden continuar el ejercicio sus empleos.
No obstante, si resultan electos, habría que distinguir si ello es para ejercer un Cargo de Concejal o para desempeñarse como Alcalde. 
Ahora bien, si son elegidos Concejales en un Municipio distinto a aquél en que laboran, los funcionarios pueden seguir ejerciendo su empleo, ya que la ley no contempla expresamente ninguna incompatibilidad al respecto. 
En cambio, en el caso de aquellos servidores que resulten electos Concejales en el mismo Municipio en que se desempeñan, el artículo 75, inciso primero, de Ley N° 18.695, señala, en lo que interesa, que los cargos de Concejales serán incompatibles “con todo empleo función o comisión que se desempeñe en la misma Municipalidad, con excepción de los cargos profesionales en educación, salud o servicios municipalizados”.
A su vez, si el funcionario de que se trata es elegido Alcalde, cabe tener presente que el artículo 59 de Ley N° 18.695, en su inciso primero, dispone que dicho cargo será incompatible con el ejercicio de cualquier otro empleo o función pública retribuido con fondos estatales, con excepción de los empleos o funciones docentes de educación básica, media o superior, hasta el límite de doce horas semanales.
Sin embargo, el inciso segundo agrega, en lo pertinente, que los funcionarios regidos por Ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, los funcionarios regidos por Ley N° 18.883, sobre Estatuto Administrativo de los Funcionarios Municipales y los profesionales de la educación regidos por Ley N° 19.070, sobre Estatuto Docente, así como el personal no docente de la educación municipal y el regido por Ley N° 19.378, que fueren elegidos Alcaldes, tendrán derecho a que se les conceda permiso sin goce de remuneraciones respecto de los cargos públicos que estuvieren sirviendo en calidad de titulares, por todo el tiempo que comprenda su desempeño alcaldicio.
Lo dispuesto en ese inciso no será aplicable a las personas que se desempeñan en cargos de exclusiva  confianza.
2.- Situación de los Alcaldes candidatos a Concejal en su propia comuna .
2.1.- Suspensión en el cargo de Alcalde.
De conformidad con lo que previene el artículo 107, inciso tercero, de Ley N° 18.695, el Alcalde que postule a su elección como Concejal en su propia comuna quedará suspendido del ejercicio de su cargo por el solo ministerio de la ley desde los treinta días anteriores a la fecha de la elección y hasta el día siguiente de ella -o sea, desde el 29 de septiembre hasta el 30 de octubre, ambas fechas inclusive-, conservando empero la titularidad de su cargo y su calidad de Concejal.
Corresponde informar, que en la especie, se trata de un plazo de días corridos según lo manifestado en el artículo 142, inciso segundo, de Ley N° 18.695.
Al respecto, cabe destacar que por medio del Dictamen N° 29.885, de 1996, se precisó que el Alcalde que postula a su elección como Concejal en su propia comuna, sólo queda suspendido, durante el lapso antes indicado, del ejercicio de su cargo de Alcalde, sin embargo, en ese período puede desempeñar sus funciones de Concejal. Ello, porque si el Alcalde quedara también suspendido como Concejal en el período referido, se configuraría una situación de desigualdad en relación con el resto de los Concejales, especialmente con aquellos que postulen a su reelección, pues éstos continuarán en el ejercicio de sus cargos durante la suspensión del Alcalde sin ninguna restricción, no pudiendo suponerse que la ley haya querido crear una situación de esa naturaleza, la cual sería inconciliable con el derecho de igualdad ante la ley previsto en el artículo 19, N° 2, de la Constitución Política.
2.2.- Quórum del Concejo para sesionar durante la suspensión del Alcalde.
Como en la situación en análisis el Alcalde queda suspendido solamente en el ejercicio de su cargo de máxima autoridad municipal y no de Concejal, puede continuar asistiendo y votando en las sesiones del Concejo en su calidad de Concejal y por lo mismo, el número de miembros en ejercicio para fines de determinar el quórum para sesionar a que alude el artículo 86 inciso primero, de Ley N° 18.695, permanece inalterable durante ese tiempo.
2.3.- Subrogación administrativa y presidencia del Concejo 
En cuanto a la subrogación del Alcalde suspendido, el artículo 107, inciso tercero, de Ley N° 18.695, dispone que “se procederá a su subrogación en conformidad al inciso primero del artículo 62”, vale decir, que será subrogado en sus funciones administrativas por el funcionario en ejercicio que le siga en orden de jerarquía dentro de la Municipalidad, con exclusión del Juez de Policía Local, sin perjuicio que, previa consulta al Concejo, el Alcalde titular podrá designar como subrogante a un funcionario que no corresponda a dicho orden.
La subrogación comprenderá también la representación del Municipio, la atribución de convocar al Concejo y el derecho a asistir a sus sesiones sólo con derecho a voz. Mientras opere la subrogancia, la presidencia del Concejo la ejercerá el Concejal presente que haya obtenido mayor votación ciudadana en la elección municipal respectiva.
En todo caso, durante el período señalado la presidencia del Concejo sólo podrá ejercerla un Concejal que no estuviere repostulando a dicho cargo. Si hubiere más de uno en tal situación la presidencia le corresponderá a quien haya obtenido individualmente mayor votación ciudadana en la elección respectiva. Si todos los Concejales estuvieren repostulando, la presidencia se decidirá por sorteo entre ellos.
2.4.- Carencia del derecho a remuneraciones durante la suspensión. 
Cabe advertir que los Alcaldes candidatos a Concejal en su propia comuna, no tienen derecho a percibir las remuneraciones correspondientes a ese cargo en el período en que permanezcan suspendidos por esa causa, según se precisara en el Dictamen N° 26.571, de 1996, entre otros.
V.- Situación de los Concejales candidatos.
Los Concejales en ejercicio que hubieren presentado sus candidaturas para ser reelegidos, a diferencia de lo que acontece con el Alcalde, no están afectos a suspensión alguna, de tal manera que deben seguir desempeñando sus cargos en plenitud hasta el término del período correspondiente.
Es del caso hacer presente, no obstante, que tales representantes de la ciudadanía local deben sujetarse a los criterios planteados en estas instrucciones en lo relativo a la prescindencia política en el desempeño de sus cargos y a la prohibición de uso de bienes, vehículos y recursos municipales en actividades políticas. 
VI.- Difusión y cumplimiento de estas Instrucciones.
Corresponderá a esa autoridad edilicia adoptar las medidas que procedan a fin de dar la debida y oportuna publicidad de las presentes instrucciones al interior del Municipio y velar por su estricto cumplimiento.