Dictamen N° E144746

Texto del dictamen

N° E144746                    Fecha: 27-08-2025

I. Antecedentes

A través de su dictamen N° E428344, de 2023, esta Contraloría General, complementando su similar N° 33.911, de 2014, concluyó que, de conformidad con la pertinente normativa, la calificación de un terreno de aptitud preferentemente forestal (APF) tiene por finalidad habilitar a su propietario para acceder a los incentivos a la actividad forestal previstos en el Título III del decreto ley N° 701, de 1974. Por ello, en el evento que ese terreno sea desafectado, pierde, por ese solo hecho, tales regalías, no así las condiciones naturales de clima y suelo que, por el solo ministerio de la ley, poseen los terrenos de APF.

Añadió que, en el caso que el propietario de un terreno desafectado pretenda efectuar la corta o explotación de los bosques o plantaciones existentes, deberá dar cumplimento a las condiciones exigidas por los artículos 21 y 22 del citado decreto ley N° 701, de 1974, esto es, contar con un plan de manejo aprobado por la Corporación Nacional Forestal (CONAF) y obligarse a reforestar en las condiciones contempladas en el mismo.

En esta oportunidad, el Colegio de Ingenieros Forestales de Chile A.G. solicita la reconsideración del aludido dictamen N° E428344, de 2023, argumentando que los terrenos que han sido desafectados de la calidad de APF, en base a la causal de cambio de uso forestal a otro destino como consecuencia de introducción de tecnología, para ser utilizados en agricultura, fruticultura o ganadería intensiva, no le resultan aplicables los artículos 21 y 22 del referido decreto ley N° 701, de 1974, porque, a su juicio, tal desafectación produce como efecto que el terreno pasa a ser de aquellos excluidos expresamente en el artículo 2° del mismo texto normativo.

Requeridos sus informes, el Ministerio de Agricultura y la Corporación Nacional Forestal (CONAF) manifestaron su concordancia con lo solicitado por la entidad recurrente.

Por su parte, el Ministerio del Medio Ambiente señaló que lo pretendido no solo es contradictorio con la normativa forestal, sino que, además, con la regulación de protección del medio ambiente contenida en las leyes y los acuerdos internacionales vigentes.

II. Fundamento jurídico

Sobre el particular, cabe señalar que el citado decreto ley N° 701, de 1974 -cuyo texto fue sustituido por el artículo primero del decreto ley N° 2.565, de 1979-, establece, en su artículo 1°, que tiene por objeto regular la actividad forestal en suelos de APF y en suelos degradados e incentivar la forestación, en especial, por parte de los pequeños propietarios forestales y aquella necesaria para la prevención de la degradación, protección y recuperación de los suelos del territorio nacional.

Añade su artículo 2° que “terrenos de aptitud preferentemente forestal” son aquellos que, por las condiciones de clima y suelo, no deban ararse en forma permanente, estén cubiertos o no de vegetación, excluyendo los que sin sufrir degradación puedan ser utilizados en agricultura, fruticultura o ganadería intensiva; y que “terrenos calificados de aptitud preferentemente forestal” son los calificados conforme al procedimiento establecido en su Título I. También define “plan de manejo” como un instrumento que regula el uso y aprovechamiento racional de los recursos naturales renovables de un terreno determinado, con el fin de obtener el máximo beneficio de ellos, asegurando al mismo tiempo la preservación, conservación, mejoramiento y acrecentamiento de dichos recursos y su ecosistema.

A su vez, su artículo 4° dispone que la calificación de terrenos de APF será efectuada por la CONAF, a solicitud del propietario, mientras que su artículo 7°, prevé que esa corporación podrá autorizar la desafectación de la calidad de APF otorgada a un terreno, sólo por excepción y en casos debidamente justificados, en virtud de lo cual el interesado deberá reintegrar en arcas fiscales todas las sumas que se haya dejado de pagar por franquicias tributarias o bonificaciones otorgadas por ese decreto ley u otras disposiciones legales o reglamentarias, más los reajustes e intereses legales determinados.

Es necesario apuntar, también, que su artículo 21 prevé que cualquier acción de corta o explotación de bosque nativo deberá hacerse previo plan de manejo aprobado por la CONAF, añadiendo que la misma obligación regirá para las plantaciones existentes en terrenos de APF.

Por último, su artículo 22 preceptúa que la corta o explotación de bosques en terrenos de APF obligará a su propietario a reforestar una superficie de terreno igual, a lo menos, a la cortada o explotada, en las condiciones contempladas en el plan de manejo aprobado o, en su caso, presentado en la misma para aquellas excepciones a que alude.

Luego, el decreto N° 193, de 1998, del Ministerio de Agricultura, reglamento general del decreto ley N° 701, de 1974, prescribe en su artículo 17 que, para efectos de solicitar la desafectación de la calidad de APF otorgada a un terreno, el interesado deberá, junto a la solicitud, acreditar con antecedentes suficientes las causas que la justifican, entre las que se considerarán, entre otras, la imposibilidad de dar un uso forestal al terreno; cambio del uso forestal del terreno a otro destino como consecuencia de introducción de tecnología; terrenos con bosques existentes antes del 28 de octubre de 1974, o cambio en el dominio de los terrenos.

Al respecto, es pertinente hacer presente que la ley N° 21.744 crea el Servicio Nacional Forestal como un servicio público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, sometido a la supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio de Agricultura y, para todos los efectos, será el continuador y sucesor legal de la CONAF.

Por otra parte, es útil señalar que el artículo 41 de la ley N° 19.300, de Bases del Medio Ambiente, dispone que el uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables se efectuará asegurando su capacidad de regeneración y la diversidad biológica asociada a ellos.

Asimismo, su artículo 42 prevé que el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas, conjuntamente con el organismo público encargado por la ley de regular el uso o aprovechamiento de los recursos naturales en un área determinada, exigirá, cuando corresponda, el cumplimiento de planes de manejo de los mismos, a fin de asegurar su conservación, con las consideraciones ambientales que indica. Ello, sin perjuicio de lo establecido en otros cuerpos legales, sobre planes de manejo de recursos naturales renovables.

En el mismo orden, el artículo 1° de la ley N° 20.283, sobre recuperación del bosque nativo y fomento forestal, tiene por objeto la protección, la recuperación y el mejoramiento de los bosques nativos, con el fin de asegurar la sustentabilidad forestal y la política ambiental.

Por su parte, la ley N° 21.600, que crea el Servicio de la Biodiversidad y Áreas Protegidas y el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, establece, en su artículo 1°, que ella tiene por objeto la conservación de la diversidad biológica y la protección del patrimonio natural del país, a través de la preservación, restauración y uso sustentable de genes, especies y ecosistemas.

En su artículo 3°, define la conservación de la biodiversidad, como el conjunto de políticas, estrategias, planes, programas y acciones destinadas a la mantención de la estructura, composición y función de los ecosistemas mediante la protección, preservación, restauración, o uso sustentable de uno o más componentes de la diversidad biológica; y al uso sustentable como la utilización de componentes de la biodiversidad de un modo y a un ritmo que no ocasione la disminución a largo plazo de la diversidad biológica, con lo cual se mantienen las posibilidades de esta de satisfacer las necesidades y las aspiraciones de las generaciones actuales y futuras.

III. Análisis y conclusión

Expuesto el anterior marco jurídico, cabe anotar que la finalidad del citado decreto ley N° 701, de 1974, es regular la actividad forestal en suelos de APF y en suelos degradados e incentivar la forestación, y la necesaria para la prevención de la degradación, protección y recuperación de los suelos del territorio nacional, lo que guarda relación con los objetivos recogidos en la normativa ambiental vigente, publicada con posterioridad, esto es, adoptar medidas de resguardo ambiental que incluyan la recuperación de bosque y plantaciones, preferentemente con especies nativas.

En el contexto reseñado, es del caso expresar que, en el procedimiento de desafectación iniciado por un interesado, la CONAF debe ponderar si los antecedentes acompañados a la solicitud resultan suficientes para fundamentar la causal invocada y, en el caso que esta sea “el cambio del uso forestal del terreno a otro destino como consecuencia de introducción de tecnología”, con la finalidad de destinar dichos terrenos a la agricultura, fruticultura o ganadería intensiva, deberá exigir que se acredite que dicho cambio no implica corta o explotación de plantaciones en el referido terreno de APF.

Ello, pues, en el caso contrario, el solicitante deberá dar cumplimiento a lo previsto en los artículos 21 y 22 del citado decreto ley N° 701, en armonía con su artículo 1° y la normativa ambiental referida en el presente pronunciamiento.

En mérito de lo expuesto, se rechaza la reconsideración del dictamen N° E428344, de 2023.

Saluda atentamente a Ud.,


Por orden de la Contralora General de la República
Víctor Hugo Merino Rojas
Subcontralor General