Dictamen N° E144532

Texto del dictamen

N° E144532                    Fecha: 27-08-2025

I. Antecedentes

El Ministerio de Hacienda consulta si resulta procedente recibir dinero efectivo como colateral en las operaciones de préstamo de activos y valores pertenecientes a los Fondos Soberanos, a saber, el Fondo de Reserva de Pensiones (FRP) y Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES) a que se refieren la ley N° 20.128, Sobre Responsabilidad Fiscal, lo que, en su opinión, no constituiría endeudamiento público.

Consulta, además, si es factible utilizar dicho efectivo para financiar las necesidades presupuestarias del Fisco, y si, en tal caso, aplican las normas sobre aporte o retiro de tales fondos.

Agrega, en documento adjunto a su presentación, que cuando se recibe dinero efectivo como colateral existe la obligación de pagar un interés a la contraparte, y que, en caso de que tal efectivo se invirtiera en el mercado para cubrir dicho costo financiero, el exceso de retorno podría constituir, a su juicio, un ingreso para los Fondos Soberanos.

Para atender la presentación en estudio, se ha tenido a la vista lo informado por el Consejo Fiscal Autónomo y por el Comité Financiero del Ministerio de Hacienda.

Por su parte, requerido de informe el Banco Central de Chile, se abstuvo de informar por las razones que indica.

II. Fundamento jurídico

Sobre el particular, el artículo 63 N° 7, de la Constitución Política de la República, previene que son materias de ley, las que autoricen al Estado, a sus organismos y a las municipalidades, para contratar empréstitos, los que deberán estar destinados a financiar proyectos específicos. Agrega dicho numeral, que se “requerirá de una ley de quórum calificado para autorizar la contratación de aquellos empréstitos cuyo vencimiento exceda del término de duración del respectivo período presidencial”.

Luego, su N° 8 dispone que también son materias de ley “Las que autoricen la celebración de cualquier clase de operaciones que puedan comprometer en forma directa o indirecta el crédito o la responsabilidad financiera del Estado, sus organismos y de las municipalidades”.

Por su parte, el artículo 43 del decreto ley N° 1.263, de 1975, Orgánico de Administración Financiera del Estado, reitera que “Para constituir la deuda pública será necesaria la autorización legal previa”.

Enseguida, su artículo 39 señala que “Se entiende por crédito público la capacidad que tiene el Estado para contraer obligaciones internas o externas a través de operaciones tendientes a la obtención de recursos. La deuda pública estará constituida por aquellos compromisos monetarios adquiridos por el Estado derivados de obligaciones de pago a futuro o de empréstitos públicos internos o externos”.

Su inciso tercero agrega que “El empréstito público es un contrato especial de derecho público en virtud del cual el Estado obtiene recursos sujetos a reembolso de acuerdo con las condiciones que se establezcan”.

A su vez, su artículo 46 prescribe que el Contralor General de la República refrendará todos los documentos de deuda pública que se emitan, los que no serán válidos sin la “refrendación del Contralor General de la República o de otro funcionario o institución que, a propuesta de él, designe el Ejecutivo”.

Sobre la materia, la jurisprudencia administrativa de esta Entidad Fiscalizadora ha precisado en los dictámenes N°s. 58.907, de 2009 y 37.355, de 2013, entre otros, que un elemento esencial del contrato de empréstito público es la obtención de recursos por el Fisco, sujetos a su ulterior reembolso, incluso con intereses.

Luego, el artículo 3° de la ley N° 21.722, de Presupuestos del Sector Público correspondiente al año 2025 -al igual que en años anteriores-, autoriza al Presidente de la República para contraer obligaciones, en el país o en el exterior, en moneda nacional o en monedas extranjeras, hasta por las cantidades que señala.

Su inciso final añade que dicha autorización será ejercida mediante decretos supremos “expedidos a través del Ministerio de Hacienda, en los cuales se identificará el destino específico de las obligaciones que se contraigan, con indicación de las fuentes de recursos con cargo a los cuales debe hacerse el servicio de la deuda”.

Por su parte, el artículo 5° de la ley N° 20.128, sobre Responsabilidad Fiscal, crea el FRP. Su artículo 6° prevé que se constituirá e incrementará con los aportes que señala, entre ellos, su letra b) incluye el producto de la rentabilidad que genere la inversión de sus recursos.

Su artículo 9° dispone que los recursos del anotado fondo podrán invertirse en instrumentos, realizar operaciones y celebrar los contratos que señala el inciso segundo del artículo 45 del decreto ley N° 3.500, de 1980, tanto en Chile como en el extranjero, excluidas las acciones que indica. A su vez, la letra j) de dicho artículo 45 permite “celebrar contratos de préstamos de activos”.

El artículo 12, de la citada ley N°20.128, agrega que la inversión de los recursos correspondiente a los fondos en estudio “será dispuesta por el Ministro de Hacienda, conforme a las facultades y normas que regulan la inversión de recursos, contenidas en el artículo 3° del decreto ley N° 1.056, de 1975, y sus modificaciones posteriores, y a lo señalado en los artículos 9° y 10 de la presente ley”.

A su turno, el artículo 1° del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2006, del Ministerio de Hacienda -en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 10 de la precitada ley N° 20.128-, refunde en un solo fondo los caudales que identifica que “se denominará Fondo de Estabilización Económica y Social”. Su artículo 2° consigna cómo estará constituido el FEES.

Su artículo 3°, inciso segundo, dispone que el producto de la rentabilidad que genere la inversión de los recursos del FEES, “esto es, los retornos obtenidos por la inversión financiera de los recursos descontados los costos de dicha gestión”, se mantendrán en calidad de anticipos efectuados a aquel.

Su artículo 5° prevé que sus recursos podrán invertirse en instrumentos, operaciones y contratos que establezca el Ministro de Hacienda mediante instrucciones.

Luego, cabe recordar que mediante los oficios N°s. 1.838, de 2020 y sus modificaciones, y 1.085, de 2023, actualmente vigentes, el aludido ministerio comunicó al Banco Central, en su calidad de Agente Fiscal, las directrices de ejecución asociadas a la inversión de los recursos del FRP y FEES, respectivamente.

Finalmente, resulta útil tener presente que la letra g) del numeral 2° de la resolución N° 60, de 2020, de la Corporación de Fomento de la Producción -tomada razón por este Órgano de Control-, define a los colaterales como aquellos instrumentos entregados en las operaciones de financiamiento para respaldar o garantizar las operaciones de crédito o financiamiento otorgadas, a través de la cesión en dominio, o entregados en garantía o en otra modalidad que apruebe el acreedor.

III. Análisis y conclusión

En primer lugar, de acuerdo al numeral 4° de los Anexos A, C y E del oficio N° 1.838, de 2020, y A del oficio N°1.085, de 2023, el Ministerio de Hacienda comunicó al Banco Central, las condiciones bajo las cuales se pueden convenir programas de préstamos de los valores pertenecientes a los Fondos Soberanos.

Por su parte, se desprende de los antecedentes complementarios acompañados por el Ministerio de Hacienda, que con el fin de respaldar o garantizar la devolución de los activos prestados, el agente bancario entrega al Fisco instrumentos financieros emitidos por Estados o agencias extranjeras en calidad de colaterales.

De los mismos antecedentes, se colige que la operación por la que se consulta involucraría una modalidad diversa, cual es, recibir efectivo como colateral y no instrumentos financieros, generando la obligación para el Fisco de reembolsar posteriormente el dinero percibido, con el costo financiero de pagar intereses previamente convenidos.

De este modo, bajo tales supuestos y al amparo del citado contexto normativo y jurisprudencial, se aprecia que la percepción por el Fisco de efectivo como colateral y su compromiso de posterior devolución, constituye un acto que, por una parte, operaría como una garantía, y por otra, cumple con las condiciones para ser considerado un empréstito constitutivo de deuda pública, ya que involucra un compromiso monetario derivado de operaciones en las cuales el Estado obtiene recursos sujetos a reembolso.

Enseguida, se advierte que las facultades para contraer dicho empréstito durante la presente anualidad, se encuentran en el citado artículo 3° de la ley N° 21.722, de Presupuestos del Sector Público correspondiente al año 2025.

En consecuencia, la operación propuesta debe dar cumplimiento a las precitadas normas dispuestas en la Constitución Política de la República, en la ley de presupuestos vigente y en el decreto ley N° 1.263, de 1975, especialmente en lo referente a las formalidades indicadas (autorización ejercida mediante decretos supremos expedidos a través del Ministerio de Hacienda que identifiquen el destino específico de las obligaciones que se contraigan y las fuentes del servicio de la deuda), límites y topes anotados y a la obligación de cumplir con la refrendación de esta Contraloría General.

Asimismo, cabe agregar que, en tal evento, corresponderá a las respectivas autoridades ponderar todos los riesgos financieros envueltos en dicha operación, debiendo velar por los principios de responsabilidad y sostenibilidad fiscal.

Luego, si bien en los citados oficios no se encuentra expresamente prevista la alternativa de recibir dinero efectivo como colateral, esta Contraloría General no advierte impedimento en que, conforme a las reseñadas facultades legales y cumpliendo con todos los requisitos y formalidades indicados, aquella sea incorporada por el Ministerio de Hacienda mediante la modificación a dichos documentos.

Asimismo, no se advierte inconveniente en que el eventual empréstito que se pueda contraer acorde con el ordenamiento jurídico, se utilice para financiar necesidades presupuestarias del Fisco, en la medida que tal decisión se sujete a las normas financieras generales que rigen al respecto (principalmente, las del artículo 3° de ley de presupuestos vigente, a saber, autorización ejercida mediante decretos supremos expedidos a través del Ministerio de Hacienda que identifiquen el destino específico de las obligaciones que se contraigan y las fuentes del servicio de la deuda); y aquellas relativas a la contabilización del activo y pasivo que se genere, considerando además que el costo financiero derivado de los intereses debe ser cubierto con el presupuesto ordinario de la Nación.

Finalmente, al efectivo que se origina en el empréstito, sea que se utilice para financiar necesidades presupuestarias con destino específico, tal como ya se dijo, o que se invierta en el mercado a fin de generar un retorno, no le resultará aplicable para efectos de aportes o retiros -entre otros aspectos-, la normativa que rige a los Fondos Soberanos, ya que no constituyen ingresos que, conforme a la ley, pertenezcan a aquellos o provengan del resultado de su rentabilidad.

Saluda atentamente a Ud.



Dorothy Pérez Gutiérrez
Contralora General de la República