Dictamen N° 78132

Texto del dictamen

N° OF78132   Fecha: 22-04-2026


 Esta Contraloría General ha debido abstenerse de dar curso al instrumento del epígrafe, que fija los requisitos y las condiciones del contrato especial de operación para la exploración, explotación y beneficio de yacimientos de litio (CEOL) en el Salar de Ascotán, ubicado en la región de Antofagasta, que el Estado de Chile pretende suscribir con Minera Ascotán SpA, por las razones que se indican. 

I. Fundamento jurídico
 
Sobre la materia, se debe consignar que de acuerdo con los artículos 6° y 7° de la Constitución Política y 2° de la ley N° 18.575, los órganos de la Administración del Estado deben someter su actuar a la Carta Fundamental y a las leyes, sin que tengan más atribuciones que las que expresamente les ha conferido el ordenamiento jurídico.
 
Luego, el artículo 19 de la Carta Fundamental preceptúa, en su N° 24, inciso décimo, que la exploración, la explotación o el beneficio de los yacimientos que contengan sustancias no susceptibles de concesión -como el litio, según el artículo 3° de la ley N° 18.097, Orgánica Constitucional sobre Concesiones Mineras-, podrán ejecutarse directamente por el Estado o por sus empresas, o por medio de concesiones administrativas o de contratos especiales de operación, con los requisitos y bajo las condiciones que el Presidente de la República fije, para cada caso, por decreto supremo. Similar disposición se contempla en los artículos 7° y 8° del Código de Minería. 

A su vez, cabe indicar que el artículo 5° del decreto ley N° 2.886, de 1979, preceptúa que “Por exigirlo el interés nacional, desde la fecha de vigencia de este decreto ley, el litio queda reservado al Estado”, sin perjuicio de las excepciones que señala.
 
En ese contexto, es del caso destacar que los actos administrativos como el de la especie, emitidos en razón de las facultades privativas con que cuenta en la materia el Presidente de la República, constituyen el marco normativo principal de los CEOL. 

II. Observaciones y alcances 

Expuesto lo anterior, se deben efectuar las siguientes objeciones acerca del instrumento en tramitación. 

1. Sobre el control de juridicidad de Minera Ascotán SpA 

El artículo 1° de la ley N° 18.575 establece que “La Administración del Estado estará constituida por los Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones y los órganos y servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa, incluidos la Contraloría General de la República, el Banco Central, las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, los Gobiernos Regionales, las Municipalidades y las empresas públicas creadas por ley". 

Por su parte, el decreto ley N° 1.350, de 1976, crea la Corporación Nacional del Cobre de Chile (CODELCO), empresa del Estado, minera, industrial y comercial, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que se relacionará con el Gobierno a través del Ministerio de Minería y se regirá por las normas de ese decreto ley, las de sus Estatutos y por las disposiciones de derecho común en cuanto fueren compatibles con la normativa precedentemente mencionada. 

Ese decreto ley prevé, en su artículo 9°, letra g), que el Directorio podrá “constituir, participar o tomar interés en corporaciones y sociedades, cualquiera que sea su naturaleza, dentro o fuera del país, para el mejor logro de las metas de la Empresa”. 

A su vez, el artículo 1° del decreto N° 3, de 2012, del Ministerio de Minería, que modifica y fija el texto refundido de los estatutos de CODELCO, dispone que esta “es una Empresa del Estado, minera, industrial y comercial, con personalidad jurídica y patrimonio propio”. Es decir, se trata indiscutiblemente de una empresa pública que forma parte de la Administración del Estado.
 
Enseguida, cabe recordar que conforme a lo ordenado por el artículo 3° de la ley N° 19.880, Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, “Las decisiones escritas que adopte la Administración se expresarán por medio de actos administrativos.”. 

Luego, de acuerdo con el artículo 10 de la ley N°10.336, en armonía con el artículo 99 de la Constitución Política, el Contralor General tomará razón de los actos administrativos que deban sujetarse a control de juridicidad preventivo, sin perjuicio de que podrá eximir, por resolución, a aquellos que no considere esenciales, salvo las excepciones que la ley dispone. En dicho marco, la resolución N° 36, de 2024, de esta Contraloría General, en su artículo 17, N° 17.1, dispone que están afectos a toma de razón los actos administrativos de las empresas públicas sobre constitución, participación, modificación, retiro y extinción de personas jurídicas. 

Ahora bien, según consta de los antecedentes adjuntos, CODELCO acordó con Quiborax S.A. la constitución de “Minera Ascotán SpA”, sin que conste que CODELCO hubiere enviado al aludido control previo de juridicidad el acto administrativo que dispone y aprueba la constitución y participación de dicha empresa pública en la singularizada sociedad por acciones, lo que debió efectuar obligatoriamente al tenor de la normativa precitada y, en todo caso, en forma previa al ingreso del decreto en análisis.
 
En este contexto, se objeta que CODELCO no ha regularizado la constitución y su participación en la mencionada sociedad por acciones. 

2. Sobre el desarrollador 

De conformidad con los considerandos 14 al 25 del acto de la suma, el Presidente de la República -a través del Ministerio de Minería-determinó que las condiciones en materia de capacidad financiera, experiencia y propiedad minera que reúnen las empresas que constituyen el desarrollador del CEOL de que se trata, bajo la sociedad Minera Ascotán SpA, permiten asegurar razonablemente la ejecución del proyecto de manera oportuna, ágil y eficaz. 

No obstante, una eventual modificación en la composición de Minera Ascotán SpA, podría hacer variar significativamente las mencionadas condiciones, en razón de las cuales se decidió suscribir el referido CEOL, de manera que, en el acto administrativo en examen, el Ministerio de Minería debía adoptar todos los resguardos necesarios a fin de evitar que dicha situación se pudiera materializar mediante un cambio societario u otra figura, fijando las condiciones al efecto, lo que no se ha cumplido en el acto en estudio. 

Sin perjuicio de lo señalado, y considerando lo dispuesto en los artículos 98 y 99 de la Constitución Política, 10° de la ley N° 10.336 y en el artículo 17.1 de su resolución N° 36, de 2024, esta Contraloría General cumple con reiterar que toda constitución, participación, modificación, retiro y extinción de personas jurídicas derivadas de decisiones de las empresas públicas, está sujeta al trámite de toma de razón.
 
3. Sobre los aportes para el desarrollo local
 
El artículo 8° del decreto en examen, contempla los aportes que el desarrollador deberá pagar para el desarrollo local en los términos allí establecidos y en el contrato, en favor del respectivo gobierno regional y las municipalidades que se señalan. 

En este punto, cabe precisar que, pese a que dichos pagos constituyen una obligación establecida por el Presidente de la República, a través del Ministerio de Minería, al titular del CEOL, ellos no pueden afectar la imparcialidad y el debido cumplimiento por parte de las entidades públicas beneficiadas, en el ejercicio de las funciones que la normativa ambiental y sectorial les confiere, en los procedimientos que les corresponda intervenir. Lo anterior, a fin de dar efectivo cumplimiento al principio de probidad y a la jurisprudencia administrativa de este origen contenida, entre otros, en el dictamen N°E40340, de 2020. Por ende, se deberán adoptar resguardos en la materia, lo que se ha omitido en el documento en examen. 

4. Sobre el Comité de Gobernanza POKA
 
El artículo 17 dispone que el aludido comité estará compuesto por representantes del desarrollador y de las comunidades indígenas, debiendo estos siempre tener igual número de miembros, existiendo un solo representante del Ministerio de Minería en su conformación.
 
En relación con ello, cabe advertir que, del análisis de las diferentes labores entregadas a ese órgano colegiado, estas abarcan materias de carácter público relativas a aspectos ambientales, patrimoniales y arqueológicos, siendo necesario que en el decreto de la suma se incorporen las prevenciones conducentes a fin de que tales tareas no involucren funciones públicas, puesto que éstas le competen a los respectivos órganos públicos sectoriales, con los cuales se deben adoptar las coordinaciones necesarias, cuando corresponda, a fin de velar por el interés público.
 
5. Otros aspectos 

Lo consignado en los artículos 5°, letra c), inciso segundo, y 18, letra j), debe realizarse con apego a lo que establezca el contrato y al decreto en estudio, aspecto este último que se ha omitido consignar. 

La redacción del párrafo cuarto del artículo 13 del acto en trámite, no guarda coherencia con la fórmula expresada en el desarrollo de ese precepto.
 
En tanto, su artículo 17 no señala claramente el plazo para que el Comité de Gobernanza POKA se constituya, disponiendo dos plazos diferentes para la misma hipótesis. Asimismo, hay un error en la remisión que efectúa en su letra k), por cuanto la letra a la que se refiere no existe en su artículo 19. 

Por su parte, considerando la ubicación del sector de que se trata, es necesario precisar que toda la actividad del Estado, en cuanto afecte de algún modo a zonas fronterizas, debe realizarse con intervención de la Dirección de Fronteras y Limites del Estado, según se establece en los artículos 2° del decreto con fuerza de ley N° 4, de 1967, 1° a 6° del decreto con fuerza de ley N° 7, de 1968, y 5° del decreto con fuerza de ley N° 83, de 1979, todos del Ministerio de Relaciones Exteriores, sin que se haya acompañado antecedente alguno que dé cuenta de ello (aplica el criterio contenido en el dictamen N° E310443, de 2023, entre otros). 

Enseguida, no se advierte fundamento para el establecimiento de lo dispuesto en los artículos 18, letra j) y 20, letras h) y k) del decreto en análisis, por cuanto ello no se vincula con algún requisito o condición que se tuvo a la vista al momento de elegir al desarrollador. 

A su vez, cabe mencionar que el decreto en estudio no se ha referido a la superficie del área CEOL que se superpone en 25.236 hectáreas con el Humedal “Salar de Ascotán”, que representa un 73% del área del proyecto, lo que debe tenerse presente a fin de dar cabal cumplimiento a lo previsto en las leyes N°s. 19.300 y 21.600. 

Por su parte, es del caso consignar que esa Secretaría de Estado deberá tener en consideración la existencia de especies, de bienes o de sitios bajo protección oficial vigentes en el sector de que se trata, sin que se advierta mención alguna en el decreto en examen.
 
Finalmente, se debe recordar que, conforme con lo dispuesto en los artículos 8° de la Carta Fundamental y 3°, inciso segundo; 52 y 53 de la ley N° 18.575, la autoridad correspondiente se encuentra en el deber de respetar el principio de probidad administrativa y a resguardar siempre el patrimonio público, de modo que el nuevo procedimiento que se adopte y todas las decisiones derivadas del mismo, deben ajustarse a dichos principios y normas.
 
III. Conclusión
 
En mérito de lo expuesto, se representa el acto administrativo de que se trata. 
Saluda atentamente a Ud., 

Dorothy Pérez Gutiérrez 
Contralora General de la República