Dictamen N° E136466

Texto del dictamen

N° E136466                   Fecha: 13-08-2025

I. Antecedentes

Doña Yolanda del Carmen Villalobos Rodríguez, en representación de la Asociación Nacional de Funcionarios Subsecretaría y otras Direcciones del Ministerio de Obras Públicas, solicita, por las razones que señala, un pronunciamiento que determine la legalidad de la resolución exenta N° 2.364, de 2024, de la Dirección de Vialidad, que establece, con carácter funcional, los Departamentos y Unidades dependientes de su Subdirección de Mantenimiento.

Requerido su informe, la Dirección de Vialidad señaló, en síntesis, que tanto ese acto administrativo como otros que ha dictado, relacionados con la aludida Subdirección, tienen por objeto actualizar su organización interna desde un punto de vista funcional, a fin de adecuarla para cumplir con las necesidades públicas de una manera eficiente y eficaz, considerando el carácter dinámico de estas, pero que, con todo, no desconoce la necesidad de modificar el decreto que establece su estructura orgánica.

II. Fundamento jurídico

Al respecto, se debe tener en cuenta que la Constitución Política establece, en su artículo 32, N° 6, que es atribución del Presidente de la República dictar los reglamentos necesarios para la ejecución de las leyes.

A su vez, su artículo 38 prevé, en su inciso primero, que una ley orgánica constitucional determinará la organización básica de la Administración Pública.

Enseguida, su artículo 65, inciso cuarto, N° 2, en relación con su artículo 63, N° 14, previenen que son materias de ley, en lo que interesa, la creación y supresión de servicios públicos y la determinación básica de sus funciones y atribuciones.

El mandato del citado artículo 38 se concretó en la ley N° 18.575, cuyo artículo 31 dispone, en su inciso segundo, que corresponde a los jefes de servicio dirigir, organizar y administrar el respectivo servicio; controlarlo y velar por el cumplimiento de sus objetivos; responder de su gestión; y desempeñar las demás funciones que la ley les asigne.

Agrega esa ley orgánica constitucional, en su artículo 32, que en la organización interna de los servicios públicos solo podrán establecerse los niveles de Dirección Nacional, Direcciones Regionales, Departamento, Subdepartamento, Sección y Oficina. No obstante, en circunstancias excepcionales, la ley podrá establecer niveles jerárquicos distintos o adicionales, así como denominaciones diferentes.

Por otra parte, cabe tener presente que el decreto con fuerza de ley N° 850, de 1997, del Ministerio de Obras Públicas -que Fija el Texto Refundido, Coordinado y Sistematizado de la ley N° 15.840, de 1964 y del decreto con fuerza de ley N° 206, de 1960-, rige la organización y funciones del Ministerio de Obras Públicas, estableciendo, en su artículo 13, que la Dirección de Vialidad forma parte de la Dirección General de Obras Públicas, y constituye, en conformidad a los artículos 29 y 33 de la citada ley N° 18.575, un servicio público centralizado y desconcentrado territorialmente en Direcciones Regionales (aplica dictamen N° 5.866, de 2019).

Añade ese decreto con fuerza de ley, en su artículo 5°, letra h), inciso segundo, que la organización y atribuciones de las Direcciones serán objeto de reglamentos que dicte el Presidente de la República, texto reglamentario que, en el caso de la Dirección de Vialidad, corresponde al decreto N° 79, de 2004, del Ministerio de Obras Públicas, que establece su organización y funciones.

Por último, tanto su artículo 22, letra a), como su artículo 28, entregan al Director de Vialidad la dirección, coordinación, supervigilancia y organización interna de ese servicio conforme a las disposiciones de esa ley, disponiendo aquel precepto, en su letra m), que al director le corresponde adoptar las resoluciones que sean necesarias para el cumplimiento de los fines de su servicio, de acuerdo con sus atribuciones.

III. Análisis y conclusión

Expuesto el anterior marco normativo, cabe manifestar que el legislador ha creado, en el marco de la regulación relativa a la organización básica del Ministerio de Obras Públicas, diversas direcciones, entre ellas, la Dirección de Vialidad, previendo que la orgánica interna de estas será establecida en un reglamento, correspondiendo, en el caso que se analiza, al citado decreto N° 79, de 2004.

Al respecto, la jurisprudencia administrativa ha precisado que la reglamentación sobre la estructura orgánica de un servicio no puede importar una alteración de lo dispuesto en la ley sobre la organización y atribuciones del mismo; ha de evitar la duplicación e interferencia de funciones al distribuir las tareas entre las distintas unidades; tiene que ser conciliable con su planta de personal; y debe ajustarse a los niveles jerárquicos que contempla la referida ley N° 18.575 (aplica dictámenes Nos 12.391, de 2005 y 84.409, de 2015).

Asimismo, los dictámenes Nos 13.678, de 2012, 88.046, de 2014, 74.178, de 2016, E278515, de 2022, E316449, de 2023, E471808, de 2024 y E16204, de 2025, han manifestado que el jefe superior del servicio, en el ejercicio de la atribución de organizarlo internamente, debe subordinarse a la estructura orgánica fijada por la normativa de mayor jerarquía, de manera que solo puede crear unidades que estime necesarias para el mejor funcionamiento del servicio siempre que estas correspondan a un nivel inferior y dependiente de aquella estructura, y que sus respectivas funciones sean concordantes.

Precisado lo que antecede, cabe consignar que el mencionado decreto N° 79 fija, en su N° 2, la organización de las dependencias de la Dirección de Vialidad y las funciones generales que señala, y en el punto 3 de ese numeral establece, en lo que interesa, cinco Subdirecciones, una de ellas, la Subdirección de Mantenimiento, en la que, a su turno, se distinguen dos Unidades (de Administración y Control de Gestión, y de Peaje) y cuatro Departamentos (de Conservación, de Maquinarias, de Pesaje y de Seguridad Vial).

Por su parte, la impugnada resolución exenta N° 2.364, de 2024, en su N° 2, crea al interior de la Subdirección de Mantenimiento el Departamento de Conservación por Administración Directa, el Departamento de Conservación por Contratos, y la Unidad Coordinadora de Gestión de Mantenimiento, y en su N° 3 establece la estructura de esa Subdirección -reflejando la creación de las nuevas dependencias-, la que queda conformada por tres Unidades (de Administración y Control de Gestión, Coordinadora de Gestión del Mantenimiento, y de Peaje) y cuatro Departamentos (de Conservación por Contratos, de Conservación por Administración Directa, de Pesaje y de Seguridad Vial).

Como puede apreciarse, el acto administrativo reclamado altera la estructura del servicio que fue fijada por un cuerpo normativo de mayor jerarquía, toda vez que no se limita a crear instancias de un nivel inferior y dependiente de aquella estructura, sino que modifica la orgánica interna que el referido decreto N° 79 definió para la Subdirección de Mantenimiento, mediante la creación de los Departamentos y la Unidad mencionados en el referido numeral 2 y la eliminación del Departamento de Maquinarias.

Asimismo, se observa que, respecto de las estructuras que se mantienen, la asignación de sus funciones ha sido consignada, en distinta medida, en términos diversos de los empleados en el citado decreto N° 79.

Siendo ello así, corresponde que la Dirección de Vialidad adopte las medidas necesarias para ajustar la referida resolución exenta N° 2.364, de 2024, a la normativa de mayor jerarquía, o bien, para disponer que aquella sea dejada sin efecto.

No obsta a lo anterior, la circunstancia que, tanto en el informe emitido por ese servicio como en el considerando 12 de la aludida resolución exenta, se afirme que posteriormente se modificará con carácter orgánico la estructura interna fijada en el impugnado acto administrativo, mediante el correspondiente decreto, sino que, por el contrario, confirma la apuntada conclusión, ya que no se trata de un problema de oportunidad en la dictación de un acto u otro, sino que de una actuación que excede la competencia que tiene el Director de Vialidad para organizar internamente la repartición pública que dirige.

Saluda atentamente a Ud.,

Por orden de la Contralora General de la República
Víctor Hugo Merino Rojas
Subcontralor General