Dictamen N° E135417

Texto del dictamen

N° E135417  Fecha: 12-08-2025

I.	Antecedentes

Se ha dirigido a esta Contraloría General el señor Jorge Bustos Bustos, solicitando un pronunciamiento sobre la legalidad de la celebración del denominado “Acuerdo por Valparaíso”, por parte de la Municipalidad de Valparaíso, el Gobierno Regional de Valparaíso (GORE) y la Empresa Portuaria Valparaíso (EPV), y si las actuaciones de estos organismos públicos y los recursos vinculados con ese pacto, habrían afectado el principio de probidad administrativa, haciendo presente, que los compromisos adquiridos por ellos se enmarcarían en una resolución de calificación ambiental favorable para el proyecto “Terminal Cerros de Valparaíso (TCVAL)” de tal empresa, que se encontraría actualmente en tramitación ante el Servicio de Evaluación Ambiental (SEA), según expone.
Por su parte, el H. Diputado señor Luis Cuello Peña y Lillo; doña Alicia Zúñiga Valencia, concejala por Valparaíso, y los señores Isaac Alterman Carvallo y Alexis Antinao Valenzuela, hacen presente una serie de consideraciones en favor del anotado acuerdo.

Requeridos sus informes, el GORE, la EPV y el SEA manifestaron sus consideraciones acerca de los asuntos expuestos, sin que, a la fecha, la Municipalidad de Valparaíso lo hubiere evacuado.
II. Fundamento jurídico
Sobre el particular, cabe anotar que según el artículo 1°, inciso segundo, de la ley N° 18.575, la Administración del Estado se encuentra constituida, entre otros, por Ministerios, servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa, y las empresas públicas creadas por ley.

Luego, su artículo 5°, inciso segundo -en concordancia con el artículo 3°, inciso segundo-, ordena que los órganos de la Administración del Estado deberán cumplir sus cometidos coordinadamente y propender a la unidad de acción, evitando la duplicación o interferencia de funciones, a fin de promover el bien común atendiendo las necesidades públicas en forma continua y permanente y fomentando el desarrollo del país.

A su turno, el principio de probidad administrativa fijado en el artículo 8° de la Constitución Política y desarrollado en los artículos 52 y 53 de la aludida ley N° 18.575, exige de los servidores públicos una conducta funcionaria intachable y un desempeño honesto y leal de la función o cargo, con preeminencia del interés general sobre el particular, guardando estricta imparcialidad en sus decisiones.

En tal sentido, el artículo 62 de la ley N° 18.575 dispone, en su N° 6, inciso segundo, que contraviene especialmente ese principio el “participar en decisiones en que exista cualquier circunstancia que le reste imparcialidad”, agregando su inciso tercero que “Las autoridades y funcionarios deberán abstenerse de participar en estos asuntos, debiendo poner en conocimiento de su superior jerárquico la implicancia que les afecta”.

Dicho principio tiene por objeto evitar que los intereses particulares de los funcionarios públicos influyan en las decisiones que en razón del cargo o designación pública que sirven deben adoptar, lo que se traduce en que deben garantizar la estricta imparcialidad de sus decisiones, promoviendo el bien común, atendiendo las necesidades colectivas de manera regular y continua (aplica el criterio contenido, entre otros, en el dictamen N° 9.722, de 2012).

Por su lado, la ley N° 19.542, que moderniza el sector portuario estatal, artículos 1°, N° 5, y 2°, creó -entre otras-, a EPV como una empresa del Estado, con personalidad jurídica de derecho público, patrimonio propio, de duración indefinida, que, según su artículo 4°, tendrá “como objeto la administración, explotación, desarrollo y conservación de los puertos y terminales, así como de los bienes que posean a cualquier título, incluidas todas las actividades conexas inherentes al ámbito portuario indispensables para el debido cumplimiento de este”.
En otro orden de ideas, según los artículos 8°, inciso final, y 81, letra a), de la ley N° 19.300 -sobre Bases Generales del Medio Ambiente-, al SEA le corresponde la administración del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), así como la coordinación de los organismos del Estado involucrados en el mismo, para los efectos de obtener los pertinentes permisos y pronunciamientos.

Al efecto, es pertinente prevenir que el SEIA es un instrumento de gestión ambiental de carácter preventivo, que tiene por finalidad describir, examinar y valorar los impactos ambientales que se ocasionarán por un determinado proyecto o actividad, de forma previa a su ejecución, dentro del cual todo pronunciamiento de un organismo público que participe en la evaluación de impacto ambiental de un proyecto debe remitirse estrictamente a las materias que le competen en virtud de su normativa sectorial, así como a temas ambientales relacionados con el proyecto o actividad sometido a tal sistema, y estar debidamente fundado (aplica el criterio contenido en el dictamen N° 18.602, de 2017).

El decreto N° 40, de 2012, del Ministerio del Medio Ambiente -que Aprueba el Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental-, puntualiza, en su artículo 24, inciso cuarto, que “siempre se solicitará pronunciamiento a los Gobiernos Regionales, las Municipalidades y la autoridad marítima competente, según corresponda, para que informen en los términos señalados en los artículos 33 y 34 del presente Reglamento”.
Tal artículo 33 previene, en su inciso final, que “Los órganos señalados deberán emitir su informe sólo sobre la base de instrumentos de planificación y ordenamiento territorial que se encuentren vigentes y respecto de los cuales sean competentes”, agregando el artículo 34 que las dos primeras entidades mencionadas informarán fundadamente si el proyecto o actividad se relaciona con las políticas, planes y programas de desarrollo regional, y con los planes de desarrollo comunal, que hayan sido previamente aprobados y que se encuentren vigentes.
III. Análisis y conclusión

Expuesto el anterior marco jurídico, cabe anotar que, del examen de los antecedentes tenidos a la vista, en especial, del texto del “Acuerdo por Valparaíso”, aparece que allí se sostiene que su objeto fundamental es “recuperar dicha ciudad de su largo proceso de deterioro y permitir el acceso a mayores niveles de bienestar para los habitantes de la comuna, fortaleciendo la capacidad y competitividad del puerto de Valparaíso, tras un largo período en el que no ha podido concretar su proyecto de ampliación”.

Asimismo, se manifiesta que se trata de una muestra del compromiso colectivo de llevar adelante el proceso de ampliación portuaria, el plan estratégico del borde costero y demás propuestas contenidas en el mismo, sin otro interés que contribuir al desarrollo de la ciudad.

Ahora bien, según lo informado por EPV y el SEA, el proyecto “TCVAL”, actualmente en trámite y aludido por el interesado, es distinto del de “Ampliación Portuaria”, sobre el que trata el referido acuerdo, y que aún no ha ingresado al SEIA, por lo que no corresponde pronunciarse al efecto, comoquiera que a este Organismo Fiscalizador no le corresponde atender consultas hipotéticas que digan relación con la futura interpretación de una legislación, como ocurre en la especie, respecto del supuesto procedimiento ambiental que podría iniciarse en relación con el mismo, especialmente en lo relativo a los informes que, en ese contexto, podrían evacuar las instituciones en cuestión.

Luego, es útil puntualizar que el artículo sexto del “Acuerdo por Valparaíso” contempla un compromiso “a participar y colaborar con los actores pertinentes para que, dentro de la normativa vigente y los cambios que se le puedan introducir en el futuro, la actividad portuaria aporte recursos directamente a la región y a la ciudad”, no advirtiéndose lo denunciado por el recurrente, en cuanto a que involucre la promesa de EPV de “entregar aportes económicos a la comuna de Valparaíso y a la Región”, por cuanto toda medida de mitigación, compensación, reparación y compromisos en materia ambiental, deberán ser resueltos en el referido proceso de evaluación ambiental, de corresponder.

Ello, por cierto, es sin desmedro de hacer notar que, en su caso, se deberá tener presente que no resulta procedente que las municipalidades y gobiernos regionales celebren convenios o reciban aportes de personas naturales o jurídicas que tengan o puedan tener interés en la calificación ambiental de proyectos o actividades, por cuanto ello podría mermar la debida imparcialidad en el cumplimiento de la función consultiva que corresponde a dichos órganos públicos, en el marco del procedimiento de evaluación de impacto ambiental (aplica, entre otros, el dictamen N° 3.426, de 2016, de este origen).
Acerca de las objeciones planteadas por el recurrente, sobre las eventuales actuaciones que habrían tenido las autoridades del GORE, de la EPV y de la nombrada municipalidad, es necesario consignar que, de la documentación acompañada, no aparece que se hubieren apartado del ejercicio de sus labores propias, como lo exigen los artículos 6° y 7° de la Carta Fundamental y 2° de la ley N° 18.575, sin que pueda apreciarse la configuración de algún eventual conflicto de intereses, que la normativa sobre probidad trata de precaver.

En armonía con lo anterior, cabe hacer presente que la coordinación es un deber jurídico, y no una mera recomendación, que el legislador impone a los entes públicos, para que estos la ejecuten en el estricto marco de la competencia que a cada uno le corresponde, configurando, en consecuencia, un principio general que informa la organización administrativa.

Asimismo, los acuerdos que celebren las entidades públicas, en virtud de dicho deber, suponen concertar medios y esfuerzos destinados al cumplimiento de un objetivo común, sin alterar las atribuciones y deberes que según la ley les corresponden.

En mérito de lo expuesto, no se advierten las irregularidades denunciadas en torno al referido acuerdo, el que se enmarcaría en el principio de coordinación que informa el accionar de los órganos de la Administración, y que les impone obrar de manera responsable, coordinada y eficiente, y en el cumplimiento del ordenamiento jurídico vigente, especialmente en materia ambiental.
Saluda atentamente a Ud.,



Dorothy Pérez Gutiérrez
 Contralora General de la República