Dictamen N° E130949

Texto del dictamen

N° E130949  Fecha: 04-08-2025

I.	Antecedentes
Mediante el dictamen N° E739, de 2025, y con motivo de lo indicado en el oficio N° 153, de 2024, de la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo de Valparaíso (SEREMI), esta Contraloría General se pronunció sobre las normas urbanísticas de la zona ZH-5 del Plan Regulador Comunal de Zapallar (PRCZ) -aprobado por la resolución N° 31-4-170, de 1998, del Gobierno Regional de Valparaíso- y, particularmente, sobre sus usos de suelo.
Así, tal pronunciamiento señaló que de los antecedentes analizados se advertía que la intención del planificador era que aquella zona admitiese el destino vivienda, sin permitir otras actividades asociadas al Uso Residencial, como la de hospedaje, concluyendo que ese oficio de la SEREMI se ajustaba a derecho.
No obstante, el aludido dictamen advirtió que distinta era la situación de la zona ZH-4A, cuyos usos de suelo autorizados se describen, en lo pertinente, como Vivienda y Equipamiento “de esparcimiento y turismo con excepción de discoteques y juegos electrónicos”, precisando que, en base a lo establecido en la Ordenanza Local (OL) y en la Memoria Explicativa del PRCZ, se desprendía que el Equipamiento turismo comprende a recintos tales como moteles, hosterías, apart-hoteles, hospedería y residenciales.
Por tal razón, se instruyó a la Dirección de Obras Municipales de Zapallar (DOM) informar acerca de las razones del rechazo del expediente N° 76, de 2024, correspondiente a la solicitud de aprobación del Anteproyecto de Obra de Edificación denominado “Apart Hotel La Frutilla”, proyectado en dicha zona.
Pues bien, en ese contexto, la DOM informa que el uso de suelo considerado para la zona ZH-4A Equipamiento turismo “al no estar explícitamente definido y detallado pasa a comportarse como una actividad”, añadiendo que tampoco presenta normas urbanísticas con condiciones diferenciadas al destino vivienda, como sí se observa en otras zonas en las que expresamente se incluye entre sus actividades permitidas, con mayores coeficientes de constructibilidad y sin restricciones de cabida.
Cumple con consignar que se comunicó la presentación de la especie a los recurrentes del proyecto de que se trata.
II. Fundamentos jurídicos
El artículo 41 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC) -aprobada por el decreto con fuerza de ley N° 458, de 1975, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo-, indica, en sus incisos segundo y cuarto, que la planificación urbana comunal se realizará por medio del Plan Regulador Comunal y que sus disposiciones se refieren, entre otras, al uso de suelo y zonificación.
En ese sentido, el artículo 1.1.2. de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones -contenida en el decreto N° 47, de 1992, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo-, define “Uso de suelo” como el “conjunto genérico de actividades que el Instrumento de Planificación Territorial admite o restringe en un área predial, para autorizar los destinos de las construcciones o instalaciones”.
Seguidamente, su artículo 2.1.24. establece que corresponde a los instrumentos de planificación territorial (IPT), en su ámbito de competencia, determinar los usos de suelo de cada zona, los que agrupa en seis tipos, incluyendo en estos al Residencial y al de Equipamiento.
A continuación, el artículo 2.1.25. dispone, en su inciso primero, que el tipo de uso Residencial contempla preferentemente el destino vivienda, e incluye, entre otras, edificaciones y locales destinados al hospedaje, sea éste remunerado o gratuito, en tanto que el artículo 2.1.33. del mismo cuerpo reglamentario previene que las clases de Equipamiento son científico, comercio, culto y cultura, deporte, educación, esparcimiento, salud, seguridad, servicios y social.
Por su parte, el artículo 12 de la OL del PRCZ establece los usos de suelo permitidos y las normas técnicas para cada zona.
Puntualizado lo anterior, cabe anotar que los dictámenes N° 24.831, de 2019, y E271801, de 2022, han manifestado que "uso de suelo" y "destino" constituyen categorías conceptuales diversas, entendiéndose que, en una relación de género a especie, las normas urbanísticas aluden a "destino" cuando específicamente se refieren a la actividad que se permite o prohíbe dentro del respectivo uso de suelo de acuerdo con la normativa consignada en el IPT.
Asimismo, y tal como precisó en el citado dictamen N° E739, es preciso consignar que el examen íntegro de un IPT debe considerar el sentido general de la normativa, reflejado en el instrumento en su integridad y no solo en alguna de sus partes, y que, por tanto, ha de recurrirse a la intención del planificador.
III. Análisis y conclusión
Para el caso en cuestión, por el que se pidió informe a la Municipalidad de Zapallar, aparece que mediante el acta N° 559, de 2024, la DOM rechazó el Anteproyecto denominado “Apart Hotel La Frutilla”, observando que “El uso de suelo permitido para la Zona ZH-4A, considera entre otros el destino de vivienda, conforme a oficio Minvu N° 153/2024, conforme a lo anterior, no está permitido el destino Apart-Hotel. Art. 12. PRC-Z. / Art.2.1.24. O.G.U.C.”.
En ese contexto, debe tenerse presente que, en relación con la zona ZH-4A, el referido artículo 12 del PRCZ fija como usos de suelo permitidos el de Vivienda y el de Equipamiento “de esparcimiento y turismo con excepción de discoteques y juegos electrónicos”, junto con Áreas Verdes, y como usos de suelo prohibidos “Todos los no señalados como permitidos”.
También, que para las zonas ZH-1B y ZH-2A dicho artículo especifica, en lo que interesa, que turismo comprende “moteles, hosterías, apart-hoteles, hospedería, residenciales”.
En ese orden de ideas, es menester reiterar lo señalado en el aludido dictamen N° E739, en el sentido que del análisis del PRCZ se advierte que, a diferencia de lo prescrito en el artículo 2.1.25. de la OGUC, los establecimientos destinados a hospedaje se incluyen en el uso de suelo Equipamiento, y no en el Residencial.
Precisado lo anterior, se han tenido a la vista, además de la OL, la Memoria Explicativa del PRCZ y su expediente de Declaración de Impacto Ambiental.
Así, cabe consignar que diversos apartados del Diagnóstico de la Memoria Explicativa se refieren a la actividad de hospedaje, tales como sus N°s. 12, 14 y 15, que la ubican en el área de extensión urbana del Plan Intercomunal vigente a esa época. Además, prevén a su respecto un favorecimiento de los coeficientes de constructibilidad a casi el doble que los determinados para viviendas y sin restricción de cabida, señalando que la franja distribuida en Zapallar, Cachagua y La Laguna resulta pequeña para la cabida residencial posible, y más para un crecimiento hotelero no regulado.
A su vez, la Memoria Explicativa de la Declaración de Impacto Ambiental expresa, tal como informa la Municipalidad de Zapallar, que solo las zonas en que expresamente se permite la instalación de recintos de hospedaje son aquellas en que estos están autorizados. Así, por ejemplo, se advierte de sus puntos N°s. 3.7.2 “Capacidad Hotelera y Recreación”; 4.1.1 “Zonificación de las Áreas Urbanas”; 5.1.1 “Análisis de Impacto”; y 5.2.1 “Riesgo para la salud de la población por efluentes, emisiones o residuos”, letra a) Zonificación del territorio, los que, además, resultan concordantes con la imagen del plano del PRCZ en las zonas ZH-1B y ZH-2A, en las que explícitamente se permiten las instalaciones hoteleras en la zona sur de la comuna.
De este modo, del PRCZ y sus componentes, así como también de la referida Declaración de Impacto Ambiental, se desprende que la intención del planificador fue la de circunscribir el hospedaje a aquellas zonas en que expresamente se incluye, lo que no ocurre en la aludida zona ZH-4A.
En consecuencia, esta Sede de Control no tiene objeciones que formular en torno al rechazo del expediente N° 76/2024, contenido en la citada resolución N° 559 de la DOM.
Sin perjuicio de lo anterior, se reitera a la Municipalidad de Zapallar la necesidad de adoptar las medidas pertinentes para ajustar las disposiciones del PRCZ a la regulación sobre usos de suelo y destinos, en conformidad con la LGUC y su ordenanza.
Saluda atentamente a Ud.,
Por orden de la Contralora General de la República
Víctor Hugo Merino Rojas
Subcontralor General