Dictamen N° E124536

Texto del dictamen

N° E124536                   Fecha: 24-VII-2025

I. Antecedentes

Don Fares Jadue Leiva, alcalde de la Municipalidad de Recoleta, interpone recurso de reposición en contra del dictamen N° E67826, de 2025, de este origen, que concluyó que resultaba improcedente que esa entidad edilicia cumpla los servicios propios de las casas funerarias, a través de la denominada “Funeraria Popular Cementerio General”.

Como cuestión previa, cabe recordar que, a través del mencionado pronunciamiento, esta Entidad de Control indicó que, de acuerdo con lo dispuesto en el marco normativo vigente, los servicios que corresponde prestar a las casas funerarias son distintos de aquellos propios de los cementerios, motivo por el cual, no advirtiéndose una ley de quórum calificado que autorice a los municipios a ejecutar los servicios propios de casas funerarias, cabe concluir la improcedencia de que la Municipalidad de Recoleta desempeñe dichas labores.

El recurrente fundamenta su recurso en que, a su entender, el artículo 4° de la ley N° 18.695 facultaría a las municipalidades para ejecutar todos los servicios de cementerios, sepultaciones, velatorios, casas funerarias, crematorios, exhumaciones y transportes de cadáveres, por tratarse de servicios asociados a la salud pública.

Además, menciona que el proyecto en funcionamiento no sería una casa funeraria en sentido comercial, por cuanto solo puede prestar sus servicios dentro del Cementerio General, y además, por cuanto la provisión de urnas, ataúdes, ánforas y cofres no es realizada como una actividad comercial de compra y venta, sino como la provisión de los implementos necesarios para hacer posible la entrega de los servicios funerarios propios de los cementerios.

Agrega el recurrente, que la denominación “Funeraria Popular” corresponde a un nombre de fantasía y comunicacional de la Unidad de Servicios Funerarios del Cementerio General, que busca reflejar la prestación de un servicio integral que comprende la tramitación administrativa asociada a los trámites necesarios para dar sepultura y/o cremación, hasta el velatorio, capilla, responso, traslado y, por último, sepultura y/o incineración.

Finalmente, hace presente que la implementación del mencionado proyecto no habría implicado ningún gasto asociado, toda vez que los ataúdes necesarios para la prestación de los servicios han sido adquiridos por la municipalidad mediante un contrato de suministro.

Requerida al efecto, la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región Metropolitana informó, en síntesis, que la Municipalidad de Recoleta presentó una solicitud para autorización de funcionamiento de una casa funeraria y dos solicitudes referentes a casas de velatorio. Agrega, que su estudio se avocó a considerar si se cumplían las condiciones laborales y sanitarias dispuestas por la normativa vigente, pero no a determinar si esa entidad edilicia se encontraba habilitada legalmente para ejercer dichas actividades.

II. Sobre la habilitación legal para que las municipalidades presten servicios de casas funerarias.
	
a) Fundamento jurídico

Sobre el particular, cabe recordar que el inciso cuarto del artículo 118 de la Constitución Política de la República dispone que las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna, misma idea que es recogida por el artículo 1° de la ley N° 18.695.

Enseguida, el artículo 4°, letra b) de la citada ley N° 18.695, prevé que los municipios, en el ámbito de su territorio, podrán desarrollar, directamente o con otros órganos de la Administración del Estado, funciones relacionadas con la salud pública y la protección del medio ambiente.

Por otra parte, acorde con lo establecido en los artículos 1° y 2° de la ley N° 18.096, las municipalidades tomaron a su cargo los cementerios situados dentro de sus respectivos territorios comunales que pertenecían a los servicios de salud, y debieron continuar su gestión, sujetándose a las normas legales y reglamentarias aplicables a ellos.

En este sentido, el artículo 3° del Código Sanitario señala que corresponde a la autoridad sanitaria, sin perjuicio de las facultades del Ministerio de Salud, atender todas las materias relacionadas con la salud pública y el bienestar higiénico del país, agregando el artículo 136 de ese cuerpo normativo que solo tal autoridad podrá autorizar la instalación y funcionamiento de cementerios, crematorios, casas funerarias y demás establecimientos semejantes y que un reglamento contendrá las normas que regirán para la instalación y funcionamiento de los mencionados establecimientos y sobre la inhumación, cremación, transporte y exhumación de cadáveres.

En el mismo orden de ideas, el artículo 138 del mencionado Código consigna que corresponderá a las municipalidades de la República instalar cementerios, previa aprobación del servicio nacional de salud, en los lugares en que no los hubiere o fueren insuficientes, pudiendo adquirir o expropiar terrenos para tal objeto.

Enseguida, el artículo 1° del decreto N° 357, de 1970, del Ministerio de Salud, que establece el Reglamento General de Cementerios, dispone que los cementerios, velatorios, casas funerarias y crematorios, públicos o particulares, quedan sometidos, en lo que se refiere a su instalación, funcionamiento y clausura temporal o definitiva, a las disposiciones contenidas en el Código Sanitario, en ese decreto y en lo que proceda, a sus propios reglamentos internos.

A continuación, el artículo 2°, letra a), del mismo reglamento, define cementerio como aquel establecimiento destinado a la inhumación o a la incineración de cadáveres o de restos humanos y a la conservación de cenizas provenientes de incineraciones. Luego, la letra b) prevé que el velatorio es un recinto al que son trasladados, para sus exequias, los restos de personas fallecidas y donde permanecen hasta el momento de su sepultación. Finalmente, la letra c) de la misma norma señala que las casas funerarias son establecimientos destinados a proveer urnas, ataúdes, ánforas y cofres, y a prestar los servicios necesarios para la sepultación, incineración, transporte y traslado de cadáveres o de restos humanos.

b) Análisis y conclusión

Ahora bien, en virtud de lo expuesto es posible advertir que el legislador ha regulado el ejercicio de las actividades propias de los cementerios y de las casas funerarias, contemplando la existencia de cementerios de carácter municipal, ya sea aquellos traspasados a los municipios, como los que pueden ser instalados por las entidades edilicias, en las condiciones que indica el Código Sanitario.

Sin embargo, no existe norma alguna que expresamente autorice a las municipalidades para cumplir las actividades propias de las casas funerarias, en los términos definidos por el artículo 2°, letra c), del Reglamento General de Cementerios, esto es, la provisión de urnas, ataúdes, ánforas y cofres, y a prestar los servicios necesarios para la sepultación, incineración, transporte y traslado de cadáveres o de restos humanos, de modo que, en atención al principio de juridicidad que rige a los órganos de la Administración del Estado, en virtud de los artículos 6° y 7° de la Constitución Política de la República, y 2° de la ley N° 18.575, no corresponde que tales entidades edilicias desarrollen esas tareas.

En el mismo sentido y, en concordancia con el razonamiento contenido en los dictámenes N°s. 45.454, de 2010 y 13.636, de 2016, se debe puntualizar que no procede invocar una atribución genérica para sostener que un organismo estatal está autorizado por el ordenamiento jurídico para vender determinados productos o servicios, como serían aquellos propios de la actividad de las casas funerarias, esto es, la provisión de urnas, ataúdes, ánforas y cofres, así como prestar los servicios necesarios para la sepultación, incineración, transporte y traslado de cadáveres o de restos humanos.

Así, cabe concluir que resulta improcedente que los municipios efectúen las labores que la normativa sanitaria define como propias de las casas funerarias, al no existir disposición legal expresa que los autorice a ejecutar tales funciones.

Por otra parte, en lo relativo a lo afirmado por la Municipalidad de Recoleta en orden que las labores cumplidas por la denominada “Funeraria Popular” no corresponderían a una casa funeraria en sentido comercial, por las razones que expone en su presentación, cabe hacer presente que no se advierte que la normativa expuesta, al momento de definir la actividad de casa funeraria, efectúe alguna distinción por el hecho de que los servicios se presten solo en un lugar y para los usuarios de un cementerio en particular.

Lo anterior, por cierto, es concordante con el hecho de que, según lo informado por la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región Metropolitana, ese municipio solicitó autorización para ejecutar labores de casa funeraria, motivo por el cual cabe desestimar el recurso en lo relativo a este punto.

III.	Sobre la inexistencia de gastos improcedentes producto de la implementación de la denominada “Funeraria Popular”.

Enseguida, en relación con lo afirmado por esa entidad edilicia, en orden a que no habrían existido gastos improcedentes producto de la implementación de la denominada “Funeraria Popular”, cabe indicar que mediante el citado dictamen N° E67826, de 2025, se indicó que esta Entidad de Control instruiría un proceso disciplinario a fin de establecer las responsabilidades administrativas derivadas de la puesta en marcha de la “Funeraria Popular Cementerio General” para la prestación de servicios propios de casas funerarias y atendida la inversión de recursos municipales de que se trata.

Por ende, la eventual existencia de los referidos desembolsos improcedentes producto de la ejecución del mencionado proyecto será establecida en el contexto del señalado proceso disciplinario.

IV. Sobre la pertinencia de que la Municipalidad de Recoleta otorgue una concesión o un convenio de colaboración con un proveedor para que entregue directamente ataúdes a los usuarios del Cementerio General.

Finalmente, la Municipalidad de Recoleta consulta si es posible proporcionar ataúdes a los usuarios del Cementerio General, por la vía de una concesión con un proveedor que entregue directamente los referidos elementos a los usuarios, o a través de un convenio de colaboración.

Además, consulta si a través de la Corporación Municipal de Innovación y Fomento Productivo de Recoleta es posible fomentar la creación de una cooperativa de fabricación de ataúdes, con el fin de celebrar un convenio con ella para la provisión de ataúdes a los usuarios del cementerio.

Al respecto, cabe indicar que las mencionadas consultas no cumplen lo indicado en el oficio circular N° 24.143, de 2015 -que imparte instrucciones para la atención de solicitudes de pronunciamiento jurídico-, por cuanto se encuentran formuladas en términos genéricos y no vienen acompañadas de un informe jurídico fundado de la Fiscalía, Departamento o Asesoría Jurídica del respectivo órgano, lo que impide emitir un pronunciamiento sobre este aspecto de la presentación.

Sin perjuicio de lo anterior, se debe recordar que el artículo 8°, inciso tercero, de la ley N° 18.695, dispone que las municipalidades podrán otorgar concesiones para la prestación de determinados servicios municipales o para la administración de establecimientos o bienes específicos que posean o tengan a cualquier título.

De este modo, dado que, según se ha señalado en el presente oficio, la provisión de ataúdes corresponde a una labor propia de una casa funeraria, que los municipios no se encuentran habilitados para ejecutar, no se advierte la existencia de un servicio municipal que pueda ser concesionado, en los términos indicados en la disposición en análisis.

Finalmente, conviene indicar que los artículos 129 y 130 de la referida ley N° 18.695 prevén que una o más municipalidades podrán constituir o participar en corporaciones o fundaciones de derecho privado, sin fines de lucro, destinadas a la promoción y difusión del arte, la cultura y el deporte, o el fomento de obras de desarrollo comunal y productivo; pudiendo formarse aquellas con una o más personas jurídicas de derecho privado o con otras entidades del sector público.

Sobre dicho aspecto, se debe puntualizar que los artículos 129 y 130 de la referida ley N° 18.695 facultan a los municipios para constituir o participar en corporaciones y fundaciones de derecho privado en los términos señalados, pero ello debe circunscribirse necesariamente a los fines que tales disposiciones señalan expresamente, sin que proceda la constitución de una corporación municipal o la participación en una de tales entidades, cuando ella está destinada a un fin que no se encuentre contemplado en la ley (aplica dictámenes N°s. E40336, de 2020 y E498347, de 2024).

En consecuencia, corresponde desestimar el recurso de reposición interpuesto en contra del dictamen N° E67826, de 2025.

Saluda atentamente a Ud.,


Por Orden de la Contralora General de la República
VÍCTOR HUGO MERINO ROJAS
Subcontralor General