Dictamen N° E101521

Texto del dictamen

N° E101521                   Fecha: 17-06-2025

Esta Contraloría General no ha dado curso al documento del rubro, que aprueba el acta de la comisión evaluadora y adjudica el proceso licitatorio ID N°1261-25-LR24, “Licitación pública para la contratación de la ejecución del proyecto construcción mirador cumbre y sendero Parque Metropolitano Cerros de Renca, comuna de Renca”, del Gobierno Regional Metropolitano de Santiago (GORE RM), por cuanto no se ajusta a derecho, por las razones que a continuación se exponen:

1.- El monto adjudicado por un valor de 406.220,11 Unidades de Fomento (UF) supera en un 84,58% el monto estimado del contrato, que ascendía a 220.073,33 UF, sin que la fundamentación esgrimida por el servicio satisfaga la exigencia del artículo 11 del decreto N° 250, de 2004, del Ministerio de Hacienda -aplicable a la contratación de la especie-, en orden a explicitar las razones técnicas y económicas que justifiquen dicha diferencia.

En efecto, si bien se incluye en el informe elaborado por la División de Infraestructura y Transportes -que se reproduce parcialmente en el considerando 17 del acto en examen- un detalle pormenorizado de las partidas que presentan diferencias sustanciales entre lo estimado por el GORE RM y lo ofertado por la empresa, en su punto 3.3. se utilizan expresiones tales como “probables factores que incidieron en el aumento presupuestario”, “se puede suponer que la empresa UTP Fray Jorge S.A. y Kolff SPA, aumentó los costos directos en estas partidas” y “se puede intuir que la empresa UTP Fray Jorge S.A. y Kolff SPA, actualiza los montos acordes al mercado”. En dicho contexto, se advierte que la apuntada justificación carece de un sustento de orden técnico y económico, y posee más bien un carácter meramente especulativo.

Por su parte, en los considerandos 17 y 18 del acto en análisis, se expresa que, en lo relativo a la consultoría de caminos, el GORE RM habría entregado una cubicación considerando condiciones normales de terreno, sin excavación en sectores rocosos ni en pendiente, incluyendo un esponjamiento del material entre un 20% y un 30%, sin embargo, este tipo de cálculos y cubicación debería ser geométrica, específicamente en escarpe y excavación en corte, donde se debiera considerar un 35% más de esponjamiento del material en roca, el cual coincide con el aumento de cantidades de m3 calculados en esos ítems.

Añaden, que para el ítem obras provisorias, el GORE RM habría subvalorado algunas partidas y existiría una alta diferencia de precios unitarios de costo directo, dado que la instalación de barandas fue presupuestada en condiciones ideales, es decir, sin considerar el traslado de material dentro del recinto o la logística correspondiente al movimiento de materiales desde un acopio al lugar de instalación, con diferentes alturas y pendientes a lo largo del camino.

En cuanto al proyecto de paisajismo, conforme a lo expresado en el acto administrativo en examen, el aumento se debería a la complejidad de la situación del área de intervención del proyecto a realizar, debido a variables que el presupuesto del GORE RM no habría contemplado al momento de confeccionarlo, y que, aparentemente, se encontraría considerado en lo ofertado por la empresa, incluyendo variables como grados de pendientes, recurso hídrico, accesibilidad y logística, lo que genera un costo adicional.

En relación con la conservación de la cruz, se indica que la estimación realizada por el GORE RM no habría contemplado el mejoramiento de los terrenos en el tramo final para poder llegar con los materiales a la cumbre y que, respecto a la instalación de andamios, estimó dicha instalación en condiciones normales de un terreno sin desnivel.

De lo expuesto, se desprende que en dichos considerandos, el GORE RM busca justificar el mayor costo del presupuesto, basándose en una serie de actuaciones de sus funcionarios, las que, analizadas técnicamente, implicarían, a lo menos, una falta de diligencia inexcusable en la determinación de los requerimientos técnicos para un proyecto diseñado precisamente para desarrollarse en un cerro.

En efecto, las exigencias que conlleva la construcción en desnivel, en un cerro, no pudieron ser razonablemente ignoradas por esa entidad y por los profesionales a cargo del respectivo proceso, al momento de establecer el presupuesto estimado y al efectuar el respectivo llamado a licitación.

De este modo, al no encontrarse el proyecto cabalmente afinado y al extenderse la oferta a cuestiones no comprendidas en el llamado a licitación, no se ha dado cumplimiento a lo ordenado en el artículo 6° de la ley N° 19.886, en relación con los artículos 2°, 17 y 41 del citado decreto N° 250, de 2004, del Ministerio de Hacienda, disposiciones conforme a las cuales el objetivo de una licitación pública es seleccionar y aceptar una propuesta recaída sobre bienes específicos o servicios “determinados” que, sujetándose a los requisitos establecidos en las bases, sea la más conveniente a los intereses de la entidad contratante, considerando los aspectos técnicos, plazos y valores comprometidos en un proyecto de esta naturaleza (aplica dictamen N°100.098, de 2014).

Luego, en el considerando 20 de la resolución en examen, el GORE RM señala como razones que justifican el alza en el valor del contrato, que hubo un aumento del precio de los materiales; que el contrato no considera el pago de mayores gastos generales, por lo que aumentó el riesgo del contratista; y que el Ministerio de Desarrollo Social y Familia determinó el costo del contrato y lo aprobó.

Al respecto, cabe indicar que estas razones no se condicen con lo expuesto en el informe técnico-económico de esa entidad, toda vez que, en cuanto al alza del precio de los materiales, el informe señala en su numeral 3.2 que el presupuesto estimado generado por el GORE RM considera el aumento de valor de los materiales hasta el año 2023, y que esos precios los aumenta un 40% para abarcar el año 2024, anualidad en la que se licitó el proyecto.

Enseguida, en lo tocante a que el contrato no prevé el pago de mayores gastos generales, cuestión que aumentaría el riesgo del contratista, es menester indicar que esas condiciones previas fueron fijadas por el propio GORE RM en su licitación y eran plenamente conocidas por los interesados antes de presentar sus ofertas. Además, debe tenerse especialmente presente que las bases de licitación deben respetarse de manera irrestricta, tanto por el servicio como por el contratante.

Finalmente, en lo referido a la aprobación del Ministerio de Desarrollo Social y Familia, es necesario señalar que la intervención de esa cartera de Estado, conforme al decreto ley N° 1.263, de 1975 y a la ley N° 20.530, se circunscribe al otorgamiento de la autorización del proyecto respecto de su rentabilidad social, siendo responsabilidad del GORE RM la valorización y ejecución del proyecto.

2.- Conforme a lo expresado en el punto 3.3 del citado informe técnico-económico, se advierte que el oferente modificó las especificaciones técnicas y el itemizado de la licitación, al agregar un cerco de seguridad perimetral no contemplado en las bases (aplica dictamen N° 64.495, de 2009).

En efecto, se incorporó en el ítem 1.2 “Seguridad” -cuya cuantía aumenta en un 634,47%- un cerco perimetral de seguridad alrededor del Cerro Renca, distinto del ítem 1.5 “Cierres Provisorios”. Cabe advertir que este nuevo cerco no se prevé en las especificaciones técnicas.

El GORE RM justifica la actuación de la especie en las necesidades del contratista de velar por el cuidado de materiales y dependencias de las obras, no obstante, las especificaciones técnicas contemplan expresamente el ítem 1.5 “Cierres Provisorios” para tales efectos.

Lo anterior, transgrede lo dispuesto en el inciso quinto del artículo 10 de la ley Nº 19.886, que señala que los procedimientos de licitación se realizarán con estricta sujeción, de los participantes y de la entidad licitante, a las bases administrativas y técnicas que la regulen.

Asimismo, se debe tener presente que el inciso primero del artículo 37 del aludido decreto N° 250, de 2004, dispone que la entidad licitante deberá evaluar los antecedentes que constituyen la oferta de los proveedores y rechazará las que no cumplan con los requisitos mínimos establecidos en las bases.

En dicho contexto, la jurisprudencia administrativa ha puntualizado que la estricta sujeción a las bases constituye un principio rector que rige tanto el desarrollo del proceso licitatorio como la ejecución del correspondiente contrato, lo que no se ha cumplido en este caso (aplica dictamen N° E139152, de 2021).

3.- El certificado de disponibilidad presupuestaria N° 208544, de la División de Presupuesto e Inversión Regional del Gobierno Regional, acompañado en esta ocasión, no indica la cantidad máxima a imputar para el año 2025, como lo exige el artículo 19 bis del decreto ley N° 1.263, de 1975 (aplica dictamen N° 34.498, de 2017).

4.- El acto administrativo en examen, junto con indicar el precio total del contrato, debía imputar al presupuesto vigente las sumas a pagar en el año respectivo, aspecto que no se ha respetado en la situación analizada (aplica dictamen N° 18.434, de 2008).

En mérito de lo expuesto, se representa la resolución del epígrafe y esta Contraloría General instruirá un procedimiento disciplinario para establecer la eventual responsabilidad administrativa de los funcionarios del GORE RM involucrados en los hechos descritos.

Saluda atentamente a Ud.,


Dorothy Pérez Gutiérrez
Contralora General de la República