Dictamen N° 223

Texto del dictamen

N° D223   Fecha: 16-04-2026

 I. Antecedentes
Don Esteban Riquelme Melipil solicita un pronunciamiento jurídico sobre la legalidad de la Ordenanza Sobre Conducción de Motocicletas y Registro de Identificación de Repartidores de Empresas de Plataformas Digitales de Servicios de Reparto, emitida por la Municipalidad de Independencia, la cual prohíbe el traslado de acompañantes en motocicletas en ciertos horarios, por exceder las atribuciones legales de la municipalidad y vulnerar derechos fundamentales garantizados por la Constitución Política de la República y la ley N°18.290, de Tránsito.
Requerida al efecto, la entidad edilicia informó, en síntesis, que la referida ordenanza se ajusta a derecho por los motivos que indica; que esta Entidad Fiscalizadora se encuentra impedida de pronunciarse sobre la materia, ya que esta se encuentra judicializada mediante la acción de protección presentada ante la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, Rol N° 18267-2025, interpuesta en contra de ese municipio por los mismos hechos que en esta oportunidad se denuncian.
II. Fundamento jurídico
El artículo 4°, letra j), de la ley N° 18.695, dispone que las municipalidades, en el ámbito de su territorio, podrán desarrollar, directamente o con otros órganos de la Administración del Estado, funciones relacionadas con la seguridad pública a nivel comunal, sin perjuicio de las funciones del Ministerio del Interior y Seguridad Pública y de las Fuerzas de Orden y Seguridad.
Enseguida, el artículo 12 de la citada ley N° 18.695, prevé que los municipios están habilitados para dictar ordenanzas en el ámbito local, fijando normas generales y obligatorias aplicables a la comunidad, en materias que se encuentran en la esfera de sus atribuciones.
Al respecto, la jurisprudencia administrativa contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 64.227, de 2009, 13.554, de 2013 y 24.266, de 2017, ha precisado que, al dictar ordenanzas, los municipios no pueden exceder el marco jurídico normativo de la materia que regulan, como tampoco establecer mayores requisitos, exigencias o restricciones que los que hubieren sido impuestos por la ley o por las normas dictadas por los órganos competentes, pues lo contrario implicaría actuar en contravención al principio de juridicidad que consagran tanto la Constitución Política como la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado.
Por su parte, el artículo 19, Nº 7, de la Constitución Política, dispone que nadie puede ser privado de su libertad personal ni ésta restringida sino en los casos y en la forma determinados por la Constitución y las leyes. Añade el Nº 26, que los preceptos legales que regulen, complementen o limiten las garantías que la Constitución establece, no podrán afectar los derechos en su esencia, ni imponer condiciones, tributos requisitos que impidan su libre ejercicio.
Luego, el inciso segundo del artículo 43 de la Carta Fundamental dispone que, mediante la declaración de estado de sitio, el Presidente de la República podrá restringir la libertad de locomoción y podrá, además, suspender o restringir el ejercicio del derecho de reunión.
Por su parte, el artículo 3° de la ley N° 18.290, de Tránsito, establece que las municipalidades dictarán las normas específicas para regular el funcionamiento de los sistemas de tránsito en sus respectivas comunas. Tales normas serán complementarias de las emanadas del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, no pudiendo contemplar disposiciones contradictorias con las establecidas por dicho ministerio. Las municipalidades, en caso alguno, podrán dictar normas destinadas a modificar la descripción de las infracciones establecidas en la presente ley, su calificación y la penalidad que para ellas se señala, ni aún a pretexto que el hecho no se encuentra descrito en ella.
Enseguida, su artículo 79 prevé que ningún vehículo podrá usarse para llevar un mayor número de personas que aquél para el cual fue diseñado o equipado; agrega que, tratándose de motocicletas, motonetas y bicimotos, el acompañante deberá ir sentado a horcajadas.
Luego su artículo 80, señala que todo conductor de motocicletas, motonetas, bicimotos y su acompañante deberán usar casco protector reglamentario. El uso de casco protector, en el caso de las bicicletas, será exigible sólo en las zonas urbanas.
III. Análisis y conclusión
Como cuestión previa, cabe hacer presente que, conforme a los antecedentes tenidos a la vista, el aludido recurso de protección fue declarado inadmisible por fallo dictado en la causa Rol N° 18267-2025, por la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago.
Al respecto, es pertinente recordar que, si bien el inciso tercero del artículo 6° de la ley N° 10.336 prohíbe a esta Entidad de Control emitir pronunciamientos respecto de asuntos sometidos al conocimiento de los Tribunales de Justicia, la jurisprudencia administrativa contenida en los dictámenes N°s. 674, de 2007 y E82935, de 2021, ha precisado que en aquellos casos en que el fallo de esos organismos no comprende una resolución sobre el fondo de una materia determinada, la Contraloría General no se encuentra inhabilitada para dictaminar administrativamente sobre los aspectos correspondientes a su competencia.
Por lo tanto, el recurso de protección a que se alude no obsta a que esta Entidad de Fiscalización, en ejercicio de sus atribuciones, se pronuncie acerca de las materias que se consultan.
Precisado lo anterior, de los antecedentes tenidos a la vista se advierte que mediante decreto alcaldicio N° 2.953, de 9 de julio de 2025, se aprobó la ordenanza sobre conducción motocicletas de la comuna de Independencia y registro identificación repartidores empresas plataforma digitales servicios reparto, la cual establece, en su artículo 3°, sobre obligaciones de los conductores de motocicletas que transiten por esa comuna que de lunes a viernes, de 13:00 a 19:00 en la comuna, que solo podrá ir el conductor en las motocicletas. Se exceptúan aquellos casos en que el acompañante es el cónyuge, conviviente civil o un familiar directo.
Luego, el artículo 6° de la referida ordenanza prevé que las infracciones a la misma serán sancionadas con una multa de hasta 5 UTM, cuando no exista una norma legal o administrativa que aplique una sanción especifica, en cuyo caso deberán primar estas últimas.
Como se advierte, las normas transcritas exceden el ámbito de atribuciones de las municipalidades, toda vez que las restricciones a la libertad de desplazamiento de las personas es una materia que la Constitución Política ha reservado a la ley.
Lo anterior no impide que, con el fin de otorgar la debida protección a las personas en el ámbito de la seguridad pública, las autoridades comunales adopten las medidas o activen los protocolos o acciones de protección que en derecho correspondan, de acuerdo con las atribuciones que la ley le ha asignado.
De este modo, no procede que se regulen por medio de una ordenanza como la que se ha examinado restricciones o limitaciones a la libertad individual y de locomoción de quienes transiten en motocicleta por dicha comuna, al margen de la regulación constitucional y legal vigente sobre la materia (aplica dictámenes N°s. 80.144, de 2010, 22.231, de 2011 y 7.157, de 2020).
A su vez, no corresponde que dicha ordenanza describa una infracción diferente a las establecidas en la referida Ley de Tránsito.
En consecuencia, la Municipalidad de Independencia deberá revisar el contenido de su Ordenanza, en conformidad con los criterios precedentemente expuestos, a fin de ajustarla al ordenamiento jurídico, debiendo informar documentadamente de ello a esta Entidad Fiscalizadora en el plazo de 15 días hábiles, contado desde la recepción del presente pronunciamiento.
Saluda atentamente a Ud.,

Víctor Hugo Merino Rojas
Contralor General de la República (S)