Dictamen N° E67826

Texto del dictamen

N° E67826                     Fecha: 23-04-2025

I. Antecedentes

Se ha dirigido a esta Contraloría General el H. Diputado señor Jorge Durán Espinoza solicitando un pronunciamiento jurídico respecto del correcto uso de los recursos públicos destinados a la implementación de la “Funeraria Popular Cementerio General”, inaugurada por la Municipalidad de Recoleta durante el periodo electoral previo a las elecciones municipales de los días 26 y 27 de octubre de 2024.

Requerida al efecto, la Municipalidad de Recoleta informó, en síntesis, que el Cementerio General de la comuna presta diversos servicios asociados a las sepulturas de restos humanos, como lo son las salas de velatorios, traslados, exhumaciones, cremaciones, entre otros, cuyos valores están regulados en la ordenanza anual de derechos municipales.

Agrega que, en el referido contexto se determinó unificar la prestación de servicios que se han otorgado históricamente de manera separada, con la finalidad de ofrecer un servicio integral que incluya la sepultura, los servicios asociados a ella, asesoría y trámites póstumos de rigor, cuyos valores se encuentran debidamente incorporados en la referida ordenanza.

En cuanto a la época de la inauguración señalada, el municipio indica que, atendida la magnitud de los servicios de que trata, la preparación y habilitación de los espacios para su implementación, tomó un largo período tiempo, por lo que resulta inapropiado asociar el proyecto al respectivo periodo electoral.

Por su parte, la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región Metropolitana informó que otorgó autorización sanitaria para el funcionamiento de establecimientos funerarios a las empresas que indica mediante las resoluciones exentas N°s. 2413240761; 2413348425, y 2413348404, todas de 2024, respectivamente, para la dirección Zañartu Nº 820, comuna de Recoleta, cuya razón social es la referida entidad edilicia.

Finalmente, requerido al efecto, el Servicio de Impuestos Internos indica, en síntesis, que esa entidad no tiene facultades para fiscalizar el correcto uso de los recursos dispuestos por la Municipalidad de Recoleta para la implementación de la funeraria señalada.

II. Fundamento jurídico

Sobre el particular, cabe señalar que el inciso cuarto del artículo 118 de la Constitución Política de la República dispone que “Las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna”, misma idea que es recogida por el artículo 1° de la ley N° 18.695.

Al respecto, la jurisprudencia administrativa de esta Entidad de Control contenida, entre otros, en los dictámenes Nos 34.883, de 2004 y, 17.547, de 2016, ha precisado que si bien, las entidades edilicias constituyen corporaciones autónomas, esta autonomía de ningún modo es absoluta, sino que se halla sujeta a importantes limitaciones, especialmente, las derivadas del principio de juridicidad establecido en los artículos 6° y 7° de la Constitución Política de la República. En virtud de dichos preceptos, los órganos de la Administración del Estado tienen que someter su acción a la Carta Fundamental y a las normas dictadas conforme a ella, debiendo actuar dentro de su competencia y como dispone la ley, sin que ninguna magistratura, persona o grupo de estas pueden atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente se les confirieron.

Puntualizado lo anterior, es necesario señalar que los artículos 3° y 4° de la ley N° 18.695, establecen las funciones y atribuciones que corresponden a las municipalidades, las que pueden desarrollar, en el ámbito de su territorio, directamente o con otros órganos de la Administración del Estado.

Asimismo, es dable recordar, además, que el artículo 9° de la ley N° 18.695, dispone que las municipalidades deberán actuar, en todo caso, dentro del marco de los planes nacionales y regionales que regulen la respectiva actividad, debiendo tener presente los principios de coordinación y de unidad de acción, entre otros, consagrados en los artículos 3°, inciso segundo, y 5°, inciso segundo, de la ley N° 18.575.

Por otra parte, según los artículos 19, N° 21, de la Carta Fundamental, y 11 de la anotada ley N° 18.695, las municipalidades podrán desarrollar actividades empresariales o participar en ellas solo si una ley de quórum calificado las autoriza.

Por su parte, es útil recordar que, conforme con lo dispuesto en la ley Nº 18.096, a contar del 1 de marzo de 1982, se transfirió a las municipalidades el dominio de todos los cementerios pertenecientes a los servicios de salud, ubicados en sus respectivos territorios comunales. En esa oportunidad, la Municipalidad de Santiago adquirió el dominio del Cementerio General -con sus terrenos, instalaciones, equipos y en general, todo su activo y pasivo-, el que fue traspasado a la Municipalidad de Recoleta, en virtud de lo preceptuado en el decreto con fuerza de ley N° 29-18.992, de 1991, del entonces Ministerio del Interior, que determinó la forma y tiempo de constitución del último municipio, en concordancia con la ley N° 18.294.

Luego, cabe anotar que, conforme al artículo 5°, letra c), de la ley N° 18.695, para el cumplimiento de sus funciones, las municipalidades tienen, entre otras, la atribución de administrar los bienes municipales, como lo son los cementerios transferidos conforme a la citada ley N° 18.096.

Por su parte, el artículo 3° del Código Sanitario dispone que corresponde a la autoridad sanitaria, sin perjuicio de las facultades del Ministerio de Salud, atender todas las materias relacionadas con la salud pública y el bienestar higiénico del país.

Luego, el artículo 136 del mismo cuerpo normativo precisa que sólo tal autoridad podrá autorizar la instalación y funcionamiento de cementerios, crematorios, casas funerarias y demás establecimientos semejantes y que un reglamento contendrá las normas que regirán para la instalación y funcionamiento de los mencionados establecimientos y sobre la inhumación, cremación, transporte y exhumación de cadáveres.

Enseguida, el artículo 1 del decreto N° 357, de 1970, del Ministerio de Salud -que establece el “Reglamento General de Cementerios”-, dispone que los cementerios, velatorios, casas funerarias y crematorios, públicos o particulares, quedan sometidos, en lo que se refiere a su instalación, funcionamiento y clausura temporal o definitiva, a las disposiciones contenidas en el Código Sanitario, en ese decreto y en lo que proceda, a sus propios reglamentos internos.

A continuación, el artículo 2°, letra a), del mismo reglamento, define cementerio como aquel “establecimiento destinado a la inhumación o la incineración de cadáveres o de restos humanos y a la conservación de cenizas provenientes de incineraciones”. Luego, la letra b) dispone que el velatorio es un “recinto al que son trasladados, para sus exequias, los restos de personas fallecidas y donde permanecen hasta el momento de su sepultación”. Enseguida, la letra c) de la misma norma dispone que las casas funerarias son “establecimientos destinados a proveer urnas, ataúdes, ánforas y cofres; y a prestar los servicios necesarios para la sepultación, incineración, transporte y traslado de cadáveres o de restos humanos”.

En este sentido, el artículo 27 del citado decreto prevé, en lo que interesa, que los cementerios prestarán todos o algunos de los servicios que se indican: a) sepultaciones; b) traslados; c) exhumaciones; d) incineraciones; e) depósitos de cadáveres en tránsito; f) capillas o velatorios; g) reducciones; h) columbarios, e i) cinerarios comunes.

Agrega el inciso final de la norma señalada, que los servicios antes señalados “estarán a cargo del personal del cementerio”.

A su vez, el artículo 28 del referido cuerpo reglamentario dispone que las sepultaciones, exhumaciones, traslados internos, reducciones y los depósitos de cadáveres en tránsito serán servicios obligatorios para todo cementerio.

Finalmente, cabe hacer presente que el Título VI del citado decreto N° 357, de 1970, del Ministerio de Salud, regula el funcionamiento de los establecimientos dedicados a proporcionar servicios funerarios denominados casas funerarias.

III. Análisis y conclusión

Ahora bien, en la especie, cabe indicar que los servicios prestados por las casas funerarias previstos en el artículo 2°, letra c), y en el Título VI del decreto N° 357, de 1970, del Ministerio de Salud, no son de aquellos que corresponde prestar a los cementerios, conforme con el artículo 27 del mismo cuerpo reglamentario.

Luego, teniendo en cuenta que no existe una ley de quórum calificado que autorice a los municipios a prestar los servicios funerarios propios de las casas funerarias, conforme con los artículos 19, N° 21, de la Constitución Política de la República, y 11 de la anotada ley N° 18.695, en relación con el principio de juridicidad que rige a los órganos de la Administración del Estado, no corresponde que tales entidades edilicias desarrollen la referida actividad.

En consecuencia, en mérito de lo expuesto, corresponde que la Municipalidad de Recoleta regularice el funcionamiento del Cementerio General, limitándose a prestar servicios de aquellos previstos en el artículo 27 del decreto N° 357, de 1970, del Ministerio de Salud, a saber: sepultaciones; traslados; exhumaciones; incineraciones; depósitos de cadáveres en tránsito; capillas o velatorios; reducciones; columbarios, y cinerarios comunes, y no aquellas actividades propias de las casas funerarias a que se refiere el precitado artículo 2° letra c) del mismo cuerpo reglamentario, esto es: proveer urnas, ataúdes, ánforas y cofres; y prestar los servicios necesarios para la sepultación, incineración, transporte y traslado de cadáveres o de restos humanos, de lo que deberá informar a esta Entidad de Control dentro de un plazo de 30 días, contado desde la recepción del presente oficio.

Por su parte, esta Entidad de Control instruirá un proceso disciplinario a fin de esclarecer las responsabilidades administrativas derivadas de la puesta en marcha de la “Funeraria Popular Cementerio General” para la prestación de servicios propios de casas funerarias y atendida la inversión de recursos municipales de que se trata.

Finalmente, respecto de la inauguración de la funeraria señalada y la participación en la misma del actual alcalde de dicha comuna, entonces candidato, cabe indicar que, en razón de lo previamente manifestado, resulta inoficioso pronunciarse sobre tal aspecto.

Saluda atentamente a Ud.,


Dorothy Pérez Gutiérrez 
Contralora General de la República